SENTENCIAS

SENTENCIA  CORTE  CONSTITUCIONAL:

SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-
Finalidad

SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES
Prestaciones y derechos asistenciales derivadas de la ocurrencia de accidente de trabajo o del diagnóstico de enfermedad profesional

En virtud de la finalidad perseguida por el Sistema de Riesgos Profesionales, las normas que lo regulan consagran la noción legal de accidente de trabajo y enfermedad profesional, con elementos conceptuales que permiten identificar si la situación de hecho que se analiza corresponde o no a un evento relacionado con la actividad laboral o profesional del afiliado. Al respecto, la normativa de riesgos profesionales dispone que cuando ocurre un accidente laboral o enfermedad profesional, el afiliado tendrá derecho a recibir (i) el servicio asistencial de salud correspondiente, con cargo al sistema, e igualmente (ii) las prestaciones económicas, que se determinarán de acuerdo a las secuelas de la enfermedad o el accidente, cómo incapacidades temporales, subsidios por incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial o pensión de invalidez según la gravedad de la pérdida de capacidad laboral; en caso de muerte los beneficiarios del afiliado tendrán derecho a pensión de sobrevivientes y al denominado auxilio funerario.

DETERMINACION DEL ORIGEN DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Constituye trascendental importancia para determinar cuál es la entidad responsable de asumir las prestaciones asistenciales y económicas a que tiene derecho el trabajador

Para establecer si una persona tiene derecho al reconocimiento de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas, se requiere de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, entendida como un mecanismo que permite fijar el porcentaje de afectación del “conjunto de las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”. El derecho a la valoración de la disminución de dicha capacidad se encuentra regulado básicamente en las mismas leyes y decretos que desarrollan el SGRP, con mayor énfasis en la Ley 100 de 1993, el Decreto 917 de 1999 y el Decreto 2463 de 2001 en lo que tiene que ver con el procedimiento respectivo

DERECHO A LA VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-No depende de un periodo de tiempo específico, sino de las condiciones reales de salud, grado de evolución de la enfermedad o el proceso de recuperación o rehabilitación

Puede ocurrir que en un primer momento la afectación padecida, ya sea producida por un accidente o enfermedad específica, no genere incapacidad alguna. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, se pueden presentar secuelas que tornan más grave la situación de salud de la persona, lo que podría dar lugar a la valoración de su pérdida de capacidad laboral, con el fin de establecer, precisamente, las verdaderas causas que originaron la disminución de su capacidad de trabajo y el eventual estado de invalidez. En consecuencia, el derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral no se encuentra sujeto a un término perentorio para su ejercicio, en tanto que la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma, no depende de un período de tiempo específico, sino de sus condiciones reales de salud, el grado de evolución de la enfermedad o del proceso de recuperación o rehabilitación que le hayan suministrado. Así, el simple paso del tiempo no puede constituirse en barrera para el acceso al dictamen técnico que permitirá establecer las prestaciones económicas causadas por el advenimiento del riesgo asegurado, sin importar que éste derive su origen de una enfermedad profesional, accidente laboral o de una afección de origen común. De otra parte, ha de entenderse que del ejercicio del derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral depende la efectividad de otras garantías fundamentales de raigambre constitucional, indefectiblemente relacionadas a la dignidad humana, como la seguridad social, en sus dos dimensiones, el derecho a la vida digna y al mínimo vital.

SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Protección del derecho a la seguridad social de los trabajadores que sufren accidente de trabajo o enfermedad profesional

DISMINUCION DE LA CAPACIDAD LABORAL DEL TRABAJADOR-Garantías y prestaciones asistenciales y económicas por incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, invalidez

TRAMITE ANTE JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedimiento regido por el principio de buena fe, dignidad humana y debido proceso

Teniendo en cuenta la importancia que revisten los dictámenes expedidos por las juntas de calificación, pues determinan el derecho de una persona a acceder a las prestaciones económicas previstas en el SGRP y dirimen las controversias que surjan sobre la determinación de origen o fecha de estructuración, la jurisprudencia ha señalado que el cumplimiento de las normas que reglamentan las funciones y deberes de estos organismos, los cuales, cumplen funciones públicas relacionadas con el derecho fundamental a la seguridad social, es considerado como parte integrante del derecho fundamental al debido proceso de las personas que están surtiendo ante las mismas los trámites para la calificación de su invalidez. De esa forma, esta Corte ha indicado que se vulnera el derecho al debido proceso de una persona que solicita el trámite de la calificación de invalidez, cuando las juntas de calificación en sus dictámenes determinan el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral, el origen de la invalidez o la fecha de estructuración, sin suficiente fundamento fáctico ni probatorio.

JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Está facultada para solicitar antecedentes e informes a las EPS, ARL, AFP para realizar una adecuada calificación

DERECHO A LA VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Vulneración por ARL al negarse a valoración de la pérdida de capacidad, con el argumento que transcurrió mucho tiempo entre el accidente y la solicitud de valoración

La ARL demandada no discute la existencia del accidente de trabajo ocurrido en abril 4 de 2007 y reportado por el empleador. En realidad, su negativa a la valoración de pérdida de capacidad laboral se relaciona con el tiempo transcurrido entre el accidente y la solicitud de valoración de tal disminución, así como la ausencia de determinación del origen común o profesional del riesgo, lo que, en su opinión, implicó la prescripción del derecho a ser calificado y la pérdida de la cobertura que brinda el sistema general de riesgos profesionales. Razones por las que trasladó toda la responsabilidad a la EPS. Esa situación, analizada frente a la jurisprudencia constitucional sobre la determinación del origen del riesgo y el grado de invalidez, envuelve un incontestable desconocimiento al precedente que ha erigido la clasificación de la pérdida de capacidad laboral, como un derecho que tiene toda persona y de cuyo ejercicio depende la garantía y protección de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común.

DERECHO A LA VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Orden a ARL califique la pérdida de capacidad laboral para determinar el origen común o profesional del accidente, grado de invalidez y fecha de estructuración

SENTENCIA

En la revisión del fallo dictado en segunda instancia por el Tribunal Superior Buga, Sala Penal, en diciembre 13 de 2012, dentro de la acción promovida por Jairo Ruiz Narváez, contra Positiva Compañía de Seguros S. A..

El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo la Secretaría de la Sala Penal, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección Nº 9 de la Corte, en auto de septiembre 27 de 2012, eligió el asunto de la referencia para su revisión.

I. ANTECEDENTES

El señor Jairo Ruiz Narváez, promovió acción de tutela en septiembre 25 de 2012, contra Positiva Compañía de Seguros S. A., en adelante Positiva S. A., solicitando la protección de los derechos fundamentales a la salud, la seguridad social, la vida digna y al mínimo vital, según los hechos que a continuación son resumidos.

A. Hechos y relato contenido en el expediente

1. En febrero de 2007, el señor Jairo Ruiz Narváez de 48 años de edad, inició labores como operario de construcción con el ingeniero Enrique Lourido Caicedo, quien estaba realizando una obra de edificación y mantenimiento para el Instituto Agropecuario Colombiano (ICA).

2. En abril 4 de 2007, cuando el accionante estaba realizando labores de labrado con un cincel, sufrió un accidente de trabajo que comprometió seriamente la funcionalidad del ojo derecho (f. 1 cd. inicial).

3. El actor afirmó que para el restablecimiento de su capacidad visual, fue sometido a siete procedimientos quirúrgicos; pero en abril 17 siguiente, el médico tratante diagnóstico “glaucoma absoluta” en el ojo afectado (íd.).

4. Afirmó que presentó una solicitud de “calificación de pérdida de la capacidad laboral” a Positiva S. A., como administradora de riesgos profesionales hoy ARL, petición resuelta desfavorablemente en abril 3 de 2012, invocando la presunta prescripción de los derechos laborales y asistenciales reclamados.

5. Concluido el tratamiento y proceso de rehabilitación, el especialista tratante dictaminó en agosto 24 siguiente, “pérdida irreversible de la visión del ojo derecho” y ordenó su remisión a medicina laboral para “valoración de discapacidad” (íd.).

6. Solicitó al juez de tutela proteger sus derechos a la salud, la seguridad social, la vida digna y el mínimo vital y, en consecuencia, ordenar a Positiva S. A. calificar la pérdida de su capacidad laboral, sin ningún costo.

B. Documentos relevantes cuya copia obra dentro del expediente.

1. Solicitud de evaluación y valoración de condiciones de salud (f. 3 ib.).

2. Oficio de Positiva S.A (f. 4 ib.).

3. Historia clínica (f. 5 a 12 ib.).

4. Remisión a medicina laboral emitida en febrero 12 de 2012 (f. 12 ib.).

5. Hoja de evolución de abril 17 de 2012, donde el galeno tratante reportó “pérdida total de la agudeza visual en el ojo derecho” (f. 12 ib.).

C. Actuación procesal y respuesta de la entidad accionada.

Mediante auto de septiembre 26 de 2012, el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Palmira, Valle del Cauca, admitió la acción de tutela y corrió traslado a Positiva S.A., para que en el término de 2 días siguientes a la notificación, ejerciera su derecho de defensa.

En cumplimiento de lo anterior, la entidad demandada mediante apoderada, presentó escrito en octubre 8 de 2012, solicitando negar el amparo de los derechos invocados por el peticionario, al no haber sido vulnerados, pues en el asunto bajo estudio obró la figura de la prescripción.

Argumentó que “el término máximo de reclamación respecto de la calificación (de origen de un accidente y/o pérdida de capacidad laboral) se causa desde el mismo momento de la ocurrencia del evento y hasta dentro de los tres años siguientes se podrá reclamar su calificación” (f. 17 ib.).

Aclaró que el accidente se reportó en abril 4 de 2007, pero solo hasta mayo de 2012 presentó la solicitud de valoración, por tanto ya se había generado la prescripción de los derechos, de acuerdo a los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código de Procedimiento Laboral, que establecen que los derechos laborales y sociales prescriben en el término de 3 años, contados desde que la respectiva obligación se haga exigible.

Indicó que no existe dictamen de calificación del origen de la patología por parte de la EPS, que especifique el carácter laboral del accidente reportado; contrariando lo señalado en el Decreto 2463 de 2001, según el cual “el origen del accidente o de la enfermedad, causante o no de pérdida de la capacidad laboral o de la muerte, será calificado por la institución prestadora de servicios de salud que atendió a la persona por motivo de la contingencia”.

Agregó que en ausencia de un concepto sobre el evento, que lo catalogue como un accidente de trabajo o enfermedad profesional, éste permanecerá como uno de origen común, en virtud de lo previsto en el artículo 12 del Decreto Legislativo 1295 de 1994[1]. Así, resulta improcedente que Positiva S. A. asuma la contingencia del demandante, pues las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de una afección de origen común deben ser reconocidas y pagadas por la entidad promotora de salud[2] (f. 19 ib.).

D. Decisiones objeto de revisión.

1. Sentencia de primera instancia.

En fallo de octubre 9 de 2012, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Palmira negó el amparo solicitado, indicando que no se cumplen los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela, al tiempo que la entidad demandada no vulneró los derechos del accionante.

Expuso que no se cumple el presupuesto de la inmediatez en el ejercicio de la acción de tutela, en tanto que el presunto accidente profesional acaeció en abril de 2007, y la solicitud de calificación se presentó 6 años después; situación que evidencia: (i) falta de diligencia para agenciar la exigibilidad de las garantías fundamentales; (ii) prescripción de los derechos sociales y asistenciales reclamados; y (iii) el carácter residual del mecanismo tutelar, manifiesto en la posibilidad que tenía el actor de accionar mecanismos de defensa judicial idóneos y expeditos ante la jurisdicción laboral.

2. Impugnación.

En escrito de noviembre 15 de 2012, el actor impugnó la decisión del a quo, reiterando lo expuesto en la demanda (f. 44 ib.).

3. Sentencia de segunda instancia.

En fallo de diciembre 13 de 2012, la Sala Penal del Tribunal Superior de Buga, confirmó la decisión, señalando que la ARL Positiva S.A. no era la entidad facultada para la calificar el evento, pues la determinación del origen del accidente debía efectuarse, en primera instancia, por la empresa promotora de salud, acorde con el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994.

Agregó que el accionante “deberá dirigir la petición incoada a la ARP Positiva, ante la EPS a la cual se encuentra afiliado en el régimen de seguridad social en salud, y seguir el trámite dispuesto en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, en caso de presentarse controversia en torno al origen del accidente sufrido el 4 de abril de 2007” (f. 80 ib.).

4. Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión.

1. En auto de febrero 25 de 2013[3], la Sala de Revisión ordenó vincular a la Compañía de Seguros de Vida Aurora S. A., y a Servicio Occidental de Salud EPS, para que se pronunciaran respecto de los hechos expuestos en la demanda y realizaran la actuación que estimaran pertinente, presentando los elementos de comprobación que sustentaran lo que consideraran necesario.

Igualmente, para que indicaran qué conducta asumieron ante el reporte del accidente de trabajo sufrido por el peticionario, en particular: (i) si realizaron calificación o clasificación del origen de la afección del demandante, si no la practicaron exponer por qué no se llevó a cabo; (ii) qué actuaciones desplegaron luego del reporte del accidente de trabajo; (iii) si efectuaron evaluación de la pérdida de capacidad laboral, de no haberla efectuado explicaran por qué no se practicó; (iv) las actuaciones administrativas desplegadas desde la ocurrencia del evento hasta la manifestación del concepto médico desfavorable de recuperación; (v) si tramitaron solicitud de calificación de pérdida de la capacidad laboral y el período de afiliación del actor a las referidas entidades; y (vi) qué empresa promotora de salud o administradora de riesgos laborales[4] suministró las prestaciones asistenciales y económicas requeridas por aquél.

De otra parte, se ordenó oficiar al señor Enrique Lourido Caicedo, quién para la época del evento fungía como empleador del accionante, para que indicara lo que le constara respecto a los hechos objeto de estudio y su participación en las actuaciones administrativas surtidas con motivo del accidente de trabajo, así como la fecha en que reportó la ocurrencia del mismo.

A su vez, se ofició a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, para que indicara si tramitó solicitud de valoración por pérdida de capacidad laboral respecto a la situación de salud del accionante, e informara si clasificó el origen de su afección. A su vez, para que remitiera los dictámenes emitidos, todas las actuaciones administrativas, las peticiones, los recursos y las decisiones sobre los mismos.

2. De conformidad con la pruebas recaudadas por la Corte y los fundamentos de hecho de la demanda, el Magistrado sustanciador ordenó vincular como accionada a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para que por intermedio de sus integrantes, se pronunciara respecto a los hechos expuestos en la demanda de la referencia, controvirtiera los asertos y los medios de convicción allegados. Igualmente para que indicara:

(i) Si al momento de calificar la pérdida de capacidad laboral y clasificar el origen de la afección accionante tuvieron en cuenta la historia clínica que sustentaba el alegado deterioro que él presuntamente venía sufriendo en su estado de salud, como consecuencia de un accidente de trabajo de abril 4 de 2007; (ii) indicaran a qué personas o instituciones solicitaron el envío de la historia clínica y demás documentos médicos pertinentes para la evaluación; (iii) precisaran de qué forma cumplieron lo previsto en el artículo 26 del Decreto 2463 de 2001; (iv) informaran cuáles fueron los documentos médicos de mayor antigüedad que tuvieron en cuenta en su estudio, así como las fechas de todos los acopiados; (v) qué valoración dieron a dichos elementos de juicio y qué incidencia tuvieron en la decisión adoptada sobre el concepto de invalidez, la clasificación del origen y la fecha de estructuración; y (vi) manifestaran si realizaron examen físico sobre la humanidad de la persona evaluada. En caso negativo, señalaran las razones por que no lo hicieron.

A. Respuesta de Servicio Occidental de Salud SOS-EPS.

En escrito de mayo 7 de 2013, la directora de la sede Bogotá de la entidad indicó que efectuado el registro en el sistema de información de la empresa, se halló que el actor está afiliado como cotizante a SOS-EPS y su vinculación está activa desde mayo 6 de 2006. Reseñó que en abril 4 de 2007, el actor sufrió un trauma ocular en el ojo derecho originado en un accidente de trabajo, “reportado por la empresa a la ARL ISS” (f. 88 cd. Corte).

Aseveró que en abril de 2009, la Junta Regional de Calificación de Invalidez emitió dictamen por pérdida de capacidad laboral equivalente al 34.7% y calificó el origen del evento como de carácter laboral, decisión que fue controvertida por la ARL ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, instancia que no ha resuelto el recurso de apelación formulado.

Manifestó que mientras no sea revocada la determinación de origen profesional del evento sufrido por el accionante, la responsabilidad en el pago de las prestaciones económicas derivadas del mismo estará a cargo de Positiva S. A., como administradora de riesgos laborales.

Tratándose de los servicios asistenciales originados por el accidente laboral, sostuvo que SOS-EPS suministró plenamente los servicios médicos requeridos, acompañó al paciente en el proceso de reincorporación laboral mediante las valoraciones realizadas en mayo 10 de 2012 por medicina laboral, emitió recomendaciones para su reintegro, y proporcionó asesoría para solicitar la determinación de secuelas o la pérdida de capacidad laboral.

Finalmente, solicitó desvincular a la entidad del trámite del presente proceso, al no existir incumplimiento de las obligaciones relativas al reconocimiento de las prestaciones asistenciales causadas con el accidente laboral. Junto con el escrito, allegó oficio de recomendaciones dirigido al actual empleador del demandante para su reintegro, y formato del informe para accidente de trabajo del empleador, e historia clínica del actor (fs. 88 a 91 ib.).

B. Respuesta de ARL Aurora S. A., Compañía de Seguros de Vida.

En comunicación de mayo 3 de 2013, el representante legal de la entidad manifestó que el actor estuvo afiliado a Aurora S. A. desde mayo 2 hasta octubre 5 de 2008, por lo tanto el accidente laboral ocurrido en abril 4 de 2007 no coincide con el término de afiliación a dicha sociedad. De ahí que, esa sociedad no efectuó calificación de la disminución de su capacidad laboral, derivada del accidente reportado en el 2007(fs. 106 a 126 ib.).

Expuso que la Asociación Mutual Futuro Solidario, empleador que afilió al demandante a la ARL, reportó en agosto 8 de 2008 un presunto accidente ocurrido en junio 4 del mismo año, sobre el cual fue investigado por la junta médica interdisciplinaria de la entidad para determinar su origen.

Reseñó que analizada y cotejada la historia clínica de urgencias e incapacidades, allegada por el empleador en octubre 23 de 2008, se dictaminó que las secuelas del actor no procedían de un accidente laboral, porque “no existió relación de causalidad entre las labores realizadas y el estado actual de salud presentado por el señor Jairo Ruiz Narváez”. Este dictamen fue notificado a la Asociación Mutual Futuro Solidario en noviembre 19 de 2008.

Manifestó que en julio 27 de 2009, la entidad formuló solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, con motivo de la evaluación realizada en julio 27 de 2009, por el área de medicina laboral de la EPS SOS, en la que se acreditó que el accidente sufrido por el actor tenía origen laboral.

Agregó que en julio 30 siguiente, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca emitió dictamen en el que estableció un porcentaje de 34.70% de pérdida de capacidad laboral, derivada de un accidente de trabajo. Establecido dicho origen, la ARL demandada presentó recurso de apelación, resuelto mediante dictamen de agosto 29 de 2012, en el que la Junta Nacional confirmó dicho porcentaje y modificó el origen de las secuelas, definiéndolas cómo de origen común.

Aseveró que no reconoció prestaciones económicas originadas por el accidente reportado en abril 4 de 2007, como quiera que nunca tuvo conocimiento de éste, pues en aquella época el actor estaba afiliado a Positiva S. A., siendo posterior al evento su vinculación a Aurora S. A..

Planteó que los hechos expuestos en la demanda permiten concluir que “tanto el accidente laboral acontecido en abril 4 de 2007 bajo la afiliación a ARL POSITIVA S. A., y el supuesto accidente laboral ocurrido en junio 4 de 2008, amparado en ese momento por la afiliación a la ARL AURORA S. A., versan sobre un mismo hecho, motivo por el cual no es posible que el mismo ocurra en dos ocasiones, pero en diferentes circunstancias de modo, tiempo y lugar”.

Señaló que se constató tal irregularidad porque la información diagnóstica de las incapacidades generadas por el accidente de junio 4 de 2008, aludía a un “desprendimiento de retina”, mientras que la anamnesis sobre el siniestro reportado, registraba “presencia de cuerpo extraño en el ojo derecho”. Además, la especialista en oftalmología que examinó la evolución clínica del actor con fundamento en los documentos médicos allegados por Aurora S. A., indicó que aquél fue intervenido en la retina en agosto 22 de 2007, previo al accidente acaecido en junio 4 de 2008 y reportado en agosto de la misma anualidad, y que en la fase post operatoria se advirtió la presencia de pseudofaquia en ojo derecho, lo cual no fue reseñado por el paciente en sus antecedentes (f. 109 ib.).

Sostuvo que Aurora S. A. cumplió las obligaciones relacionadas con la calificación de las secuelas sufridas por el accionante con el accidente acaecido en junio de 2008, pero al ser clasificado como de origen común, perdió la competencia para reconocer las prestaciones económicas derivadas.

Por último, solicitó excluir de responsabilidad a Aurora S. A. en el proceso de tutela, atendiendo a que el accidente sobre el cual versa la demanda, corresponde a uno diferente al que le fue reportado en agosto 8 de 2008.

C. Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

Por remisión que hiciera la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca del oficio de pruebas emitido por la Corte, a la Secretaria de la Sala Segunda de Decisión de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, ésta allegó escrito en mayo 28 de 2013 donde explicó:

La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca le remitió el expediente del accionante para resolver, en segunda instancia, el recurso interpuesto por Aurora S. A. contra el dictamen de la Junta Regional que determinó el origen de la afección en un accidente laboral y un porcentaje de 34.70% de pérdida de capacidad laboral.

Aclaró que las actuaciones de la Junta Nacional se ajustaron a lo previsto en el Decreto 2463 de 2001 y la Ley 100 de 1993, sobre calificación del origen de las contingencias. Indicó que no efectúo examen físico al actor, pues no lo consideró indispensable para la evaluación.

Agregó que en el curso del proceso de calificación, el peticionario contó con el derecho a solicitar información sobre su caso y a solicitar la expedición de copias de los documentos que requiriera, e igualmente con la oportunidad de aportar elementos probatorios que considerara relevantes, o contradecir los obrantes en el expediente.

Reseñó que al analizar las secuelas originadas en el presunto accidente de trabajo ocurrido en 2008, se constataron incongruencias en la historia clínica aportada, en el trámite de reporte del accidente de trabajo y en la información suministrada por el paciente; las que fueron resueltas con fundamento en los hallazgos clínicos descritos en la valoración realizada por la especialista en oftalmología a solicitud de la ARL Aurora (f. 131 ib.).

Expresó que una vez analizado el historial clínico aportado al expediente, la Junta Nacional concluyó que le asistía razón “al apelante administradora de riesgos profesionales Aurora S. A., toda vez que de acuerdo al mecanismo del accidente y las lesiones descritas por oftalmología no es posible atribuir las secuelas al evento reportado como accidente de trabajo” (f. 132 ib.).

Sostuvo que la Junta Regional se extralimitó al calificar la pérdida de capacidad laboral, pues en el caso estudiado la controversia versaba exclusivamente sobre el origen de la afección “desprendimiento de retina, trastorno de cuerpo vítreo y cristalino en ojo derecho”. En consecuencia, determinó su origen como común, y dejó sin efecto la calificación de pérdida de capacidad laboral, la cual deberá realizarse en primera oportunidad por el fondo de pensiones correspondiente, atendiendo tal origen.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

Primera. Competencia.

Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, los fallos proferidos dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. Planteamiento del problema jurídico.

Mediante esta acción de tutela, el señor Jairo Ruiz Narváez pide que se amparen sus derechos fundamentales a la salud, la seguridad social, la vida digna y el mínimo vital, los cuales habrían sido vulnerados por la ARL Positiva S. A., al no calificar la pérdida de su capacidad laboral, pese a que presuntamente sufrió un accidente de trabajo reportado así por su empleador.

Analizada la situación planteada en la demanda, las pruebas practicadas por la Corte y la intervención de las entidades vinculadas al trámite del presente proceso, encuentra la Sala que el problema jurídico inicialmente planteado en la tutela, no es el llamado a resolverse debido a que la calificación de la pérdida de capacidad laboral solicitada ya se surtió, aunque sin la participación de Positiva S. A., administradora de riesgos laborales obligada.

Sin embargo, la Sala observa que las particularidades del caso permiten ubicar la posible vulneración de las garantías fundamentales invocadas, en la omisión de las obligaciones a cargo de los actores del SGRP vinculados en el caso objeto de estudio y las posibles irregularidades en el proceso de calificación de la invalidez y determinación del origen de la afección del accionante ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

En ese contexto, atendiendo a la función de revisión que cumple esta corporación, se prescindirá del problema jurídico planteado en la demanda, para abordar el estudio del caso desde una perspectiva más concreta: (i) de un lado, las obligaciones que asumen las entidades administradoras de riesgos profesionales frente a los trabajadores que sufren una pérdida de capacidad laboral por eventos de origen profesional; y del otro, (ii) la observancia al debido proceso en los trámites de calificación de la pérdida de capacidad laboral y determinación del origen de la misma.

En ese orden, se evaluará la conducta asumida por las administradoras de riesgos demandadas ante el accidente de trabajo que sufrió el actor y la sujeción al debido proceso en el trámite de calificación del origen y grado de invalidez adelantado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Para desarrollarlo, la Sala estudiará los siguientes aspectos: (i) la importancia de la calificación de pérdida de capacidad laboral y la no prescripción de la misma; (ii) la integralidad del Sistema de Seguridad Social en Colombia; (iii) el debido proceso en la calificación de las Juntas respectivas; y por último (iv) con base en esos parámetros, resolverá el caso concreto.

Tercera. La importancia de la calificación de pérdida de capacidad laboral.

3.1. El artículo 48 superior consagró la seguridad social como un derecho irrenunciable que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio colombiano. Dispuso además que se organizara como un servicio público obligatorio bajo “la dirección, coordinación y control” del Estado, junto con entidades públicas y privadas, que debe ser prestado con sujeción a los principios de solidaridad, eficacia y universalidad.

Acorde con el citado artículo, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que la seguridad social es “un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios complementarios que son definidos en la ley, cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de las personas, mediante la cobertura de las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y, en general, las condiciones de vida de toda la población”[5].

3.2. En armonía con la preceptiva constitucional, la Ley 100 de 1993 diseñó un nuevo modelo de seguridad social en Colombia, en el que se unifican los regímenes normativos existentes y se implementa una dinámica administrativa que combina la gestión pública con la privada, en un Sistema Integral de Seguridad Social que ampara de forma anticipada a los ciudadanos, contra determinadas contingencias que puedan presentarse en el desarrollo de la vida laboral y, en el desenvolvimiento de la vida misma. En ese orden, el sistema fue estructurado con estos componentes: (i) el Sistema General de Pensiones; (ii) el Sistema General en Salud; (iii) el Sistema General de Riesgos Profesionales; y (iv) los Servicios Complementarios.

3.3. El Sistema General de Riesgos Profesionales -SGRP-, constituye uno de los más sentidos avances en materia de seguridad social en Colombia, al disponer la protección del trabajador respecto de los riesgos derivados del trabajo. La legislación del Sistema de Riesgos Profesionales, prevista entre otras disposiciones en la Ley 100 de 1993, el Decreto 1295 de 1994[6], la Ley 776 de 2002 y la Ley 1562 de 2012, lo define como “un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, que tiene la finalidad de prevenir, proteger y atender las consecuencias que se derivan de los riesgos profesionales, es decir, de los accidentes y las enfermedades que puedan padecer las personas por causa o con ocasión del trabajo”[7].

En virtud de la finalidad perseguida por el Sistema de Riesgos Profesionales, las normas que lo regulan consagran la noción legal de accidente de trabajo y enfermedad profesional, con elementos conceptuales que permiten identificar si la situación de hecho que se analiza corresponde o no a un evento relacionado con la actividad laboral o profesional del afiliado.

Al respecto, la normativa de riesgos profesionales dispone que cuando ocurre un accidente laboral o enfermedad profesional, el afiliado tendrá derecho a recibir (i) el servicio asistencial de salud correspondiente, con cargo al sistema, e igualmente (ii) las prestaciones económicas, que se determinarán de acuerdo a las secuelas de la enfermedad o el accidente, cómo incapacidades temporales, subsidios por incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial o pensión de invalidez según la gravedad de la pérdida de capacidad laboral; en caso de muerte los beneficiarios del afiliado tendrán derecho a pensión de sobrevivientes y al denominado auxilio funerario[8].

3.4. Para establecer si una persona tiene derecho al reconocimiento de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas, se requiere de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, entendida como un mecanismo que permite fijar el porcentaje de afectación del “conjunto de las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”[9]. El derecho a la valoración de la disminución de dicha capacidad se encuentra regulado básicamente en las mismas leyes y decretos que desarrollan el SGRP, con mayor énfasis en la Ley 100 de 1993, el Decreto 917 de 1999 y el Decreto 2463 de 2001 en lo que tiene que ver con el procedimiento respectivo.

3.5 Por expresa remisión del artículo 250 de la Ley 100 de 1993, la clasificación de pérdida de capacidad laboral por accidente de trabajo o enfermedad profesional debe ajustarse a las mismas reglas y procedimientos establecidos para la valoración de pérdida de capacidad laboral para el caso de padecimientos por riesgo común[10], es decir, la calificación de pérdida de capacidad laboral tiene lugar independientemente de la causa, profesional o común, que determine la necesidad de dicha valoración.

Conforme con ello, la clasificación de la pérdida de capacidad laboral ha sido considerada por la jurisprudencia constitucional, como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al constituir el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común. La Corte ha indicado:

“Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital. Lo anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral. Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional.”[11]

3.6. Es pertinente mencionar que, según lo manifestado por este tribunal, la calificación de la pérdida de capacidad laboral debe atender las condiciones específicas de la persona, apreciadas en su conjunto, sin que sea posible establecer diferencias en razón al origen, profesional o común, de los factores de incapacidad. En ese mismo sentido, esta valoración puede tener lugar no solo como consecuencia directa de una enfermedad o accidente de trabajo, claramente identificado, sino, también, de patologías que resulten de la evolución posterior de esta enfermedad o accidente, o, a su vez, por una situación de salud distinta que puede tener un origen común.

Asimismo, puede ocurrir que en un primer momento la afectación padecida, ya sea producida por un accidente o enfermedad específica, no genere incapacidad alguna. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, se pueden presentar secuelas que tornan más grave la situación de salud de la persona, lo que podría dar lugar a la valoración de su pérdida de capacidad laboral, con el fin de establecer, precisamente, las verdaderas causas que originaron la disminución de su capacidad de trabajo y el eventual estado de invalidez.

En consecuencia, el derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral no se encuentra sujeto a un término perentorio para su ejercicio, en tanto que la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma, no depende de un período de tiempo específico, sino de sus condiciones reales de salud, el grado de evolución de la enfermedad o del proceso de recuperación o rehabilitación que le hayan suministrado.

Así, el simple paso del tiempo no puede constituirse en barrera para el acceso al dictamen técnico que permitirá establecer las prestaciones económicas causadas por el advenimiento del riesgo asegurado, sin importar que éste derive su origen de una enfermedad profesional, accidente laboral o de una afección de origen común. De otra parte, ha de entenderse que del ejercicio del derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral depende la efectividad de otras garantías fundamentales de raigambre constitucional, indefectiblemente relacionadas a la dignidad humana, como la seguridad social, en sus dos dimensiones, el derecho a la vida digna y al mínimo vital.

3.7. El Ministerio de Trabajo en concepto 270910 del 14 de septiembre de 2010, hizo referencia al tema, al resolver la solicitud de una persona que consultaba acerca del término de prescripción para llevar a cabo la calificación de la pérdida de capacidad laboral, debido a las secuelas originadas como consecuencia de un accidente de trabajo ocurrido 10 años atrás. En este concepto, el Ministerio manifestó que “los términos de prescripción para la reclamación de las prestaciones económicas y asistenciales por accidente de trabajo o por enfermedad profesional, se cuentan desde el momento en que se le define el derecho al trabajador, es decir desde el momento en que le es notificado el dictamen definitivo de su invalidez o pérdida de capacidad laboral.” Conforme con ello, en el citado concepto, se le indicó al peticionario, que debía solicitar la valoración de la pérdida de capacidad laboral, a pesar de los 10 años trascurridos desde el accidente, para poder acceder a las prestaciones a las que hubiera lugar.

Al respecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en fallo de febrero 15 de 1995 (rad. 6.803, M. P. José Roberto Herrera Vergara) indicó: “… cuando acontece un accidente de trabajo surgen en favor de quien lo padece una serie de prestaciones o de indemnizaciones, según el caso, algunas de las cuales dependen de las secuelas o de la incapacidad para laborar que le hayan dejado. Pero muchas veces ocurre que a pesar de los importantes avances científicos resulta imposible saber en corto plazo cuáles son las consecuencias…. Así lo tiene adoctrinado la jurisprudencia de esta Sala al precisar que no puede confundirse el hecho del accidente con sus naturales efectos. Aquél es repentino e imprevisto. Estos pueden producirse tardíamente. (Cas., 23 de marzo de 1956, vol. XXIII, núms. 136 a 138). Por lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia, sin desconocer el referido término prescriptivo legal, han recabado en que la iniciación del cómputo extintivo no depende en estricto sentido de la fecha de ocurrencia del infortunio, por no estar acorde con la finalidad del instituto y ser manifiestamente injusta, sino del momento en que el afectado está razonablemente posibilitado para reclamar cada uno de los eventuales derechos pretendidos.”

3.8. Aunque la jurisprudencia no ha abordado de manera específica el escenario constitucional de la no prescripción de la valoración de la pérdida de capacidad laboral, sí ha establecido presupuestos acerca de su carácter ineludible en la configuración del derecho a las prestaciones económicas o asistenciales, e igualmente ha fijado parámetros para su realización, precisando que “debe hacerse a partir de la consideración de las condiciones materiales de la persona apreciadas en su conjunto.”[12] Para el efecto, no se requiere partir de un punto específico de referencia, como sería el surgimiento de una enfermedad o la ocurrencia de un accidente de trabajo, sino de la situación de salud al momento de la solicitud de la valoración, para la cual deben atenderse todas las circunstancias que hayan incidido en su condición.

3.9. Así las cosas, teniendo en cuenta la importancia de la valoración, este tribunal ha determinado que la afectación de los derechos fundamentales de la persona, se genera de un lado, por la negación del derecho a la valoración, así como por la dilación de la misma, porque de no practicarse a tiempo, puede conllevar en algunas situaciones a la complicación del estado físico o mental del asegurado. De esta forma, ambas circunstancias son lesivas a las garantías fundamentales de los trabajadores, pues someten a quien requiere la calificación a una condición de indefensión[13], en tanto necesita la valoración para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de la capacidad laboral, y con esto precisar qué entidad -fondo de pensiones o administradora de riesgos laborales- asumirá la responsabilidad en el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su afección.

Finalmente la inobservancia de los preceptos legales que regulan valoración de pérdida de capacidad laboral, la negativa por parte de las entidades obligadas a ello a realizar la valoración de la persona cuando su situación de salud lo requiere, constituyen una flagrante vulneración del derecho a la seguridad social consagrado en el artículo 48 superior, e igualmente se erigen en barreras de acceso a las garantías fundamentales a la salud, la vida digna y al mínimo vital, al no permitir determinar el origen de la afección, el nivel de alteración de la salud y de la pérdida de capacidad laboral del trabajador.

Cuarta. El carácter integral del sistema de seguridad social.

4.1. La Ley 100 de 1993 implementó un sistema integral de seguridad social, diseñado con la aspiración de alcanzar la real aplicación de los atributos de obligatoriedad e irrenunciabilidad que la Constitución le arrogó a la seguridad social, en su doble dimensión de servicio público y derecho fundamental.

Dicha aspiración quedó consignada en el preámbulo de la Ley 100, en el sentido de que el sistema integral de instituciones, normas y procedimientos, estará dispuesto para el “cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad”[14].

Esa vocación de integralidad, responde a la necesidad de materializar los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad a los que la Constitución subordinó la prestación del servicio de seguridad social y la garantía de éste como componente inescindible de la dignidad humana. En desarrollo de estos mandatos, la Ley 100 consagró una especial protección al trabajador frente los riesgos propios de la actividad laboral, brindando una serie de prestaciones asistenciales y económicas para amparar a la población que queda desprovista de los ingresos básicos, tras sufrir una enfermedad o accidente que afecta su capacidad laboral.

Esa pérdida de capacidad laboral puede devenir de eventos de origen común o profesional, por lo que la disposición normativa definió para uno y otro un marco jurídico diferenciado sujeto al origen del evento que generó la contingencia. De esta manera, estableció dos regímenes distintos para atender las situaciones de invalidez, en el que las prestaciones derivadas del accidente o enfermedad serán responsabilidad de los actores del Sistema de Riesgos Profesionales o de los que participan en el Sistema General de Seguridad Social, obedeciendo a si la disminución de la capacidad es causa o no de un evento laboral.

4.2. Posteriormente, el Decreto 1295 de 1994 incorporó esos criterios al establecer en el artículo 34, que todo afiliado al SGRP tendrá derecho a que se le brinden los servicios asistenciales y se le reconozcan las prestaciones económicas a que haya lugar, en el evento de sufrir un accidente de trabajo o enfermedad profesional, siempre que éstas generen incapacidad, invalidez o muerte. En consecuencia, incluyó dentro de las funciones de las entidades administradoras de riesgos laborales la de garantizar la prestación del servicio de salud y reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas a las que tienen derecho[15].

En lo relativo a las prestaciones asistenciales, dispuso que (i) los servicios de salud que demande el afiliado deben ser prestados a través de su entidad promotora de salud, a menos que tengan relación directa con la atención del riesgo profesional, caso en el cual estarán a cargo de la ARL correspondiente[16]; (ii) los tratamientos de rehabilitación profesional y los servicios de medicina ocupacional deben ser prestados por las administradoras de riesgos profesionales; (iii) la atención inicial de urgencia podrá ser prestada por cualquier institución prestadora de servicios de salud, con cargo al SGRP; (iv) las empresas promotoras de salud podrán prestar los servicios médicos asistenciales que se requieran, sin perjuicio de la facultad que ostentan para repetir contra la administradora de riesgos profesionales correspondiente, por concepto de atención de urgencias y servicios asistenciales, mediante el mecanismo de reembolsos entre entidades[17].

Las prestaciones económicas fueron previstas en el capítulo V, donde se establecieron los conceptos de incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, pensión de invalidez, de sobrevivientes y de auxilio funerario, la manera de calcular su monto y los criterios a los que se sujetaría su reconocimiento. Sin embargo, dichas normas fueron declaradas inexequibles por esta corporación, mediante la sentencia C-452 de 2002, M. P. Jaime Araujo Rentería[18], debido a que el legislador extraordinario no había sido facultado para regular aspectos sustanciales del SGRP.

Atendiendo a los efectos diferidos del fallo, el Congreso expidió una nueva legislación para suplir el vacío normativo mediante la Ley 776 de 2002 (“por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales”). Esta disposición normativa se ocupó de ratificar la responsabilidad a cargo de las entidades administradoras de riesgos profesionales frente al reconocimiento y pago de las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de un evento de origen profesional.

Al respecto en el parágrafo 2° del artículo 1°, advirtió que la entidad responsable de reconocer las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de un accidente o enfermedad profesional será la administradora de riesgos a la que se encuentre afiliado el trabajador al momento del accidente o, en el caso de la enfermedad profesional, al requerir la prestación.

Responsabilizó además a la administradora de riesgos profesionales en caso de accidentes de trabajo a “responder íntegramente por las prestaciones derivadas de este evento, tanto en el momento inicial como frente a sus secuelas, independientemente de que el trabajador se encuentre o no afiliado a esa administradora” (no está en negrilla en el texto original)[19].

El precepto normativo protegió además al trabajador frente a posibles moratorias en el reconocimiento y pago de las prestaciones que requiera cuando se produzca el riesgo asegurado, al facultar a la ARL que asume las prestaciones a repetir proporcionalmente, por la cantidad que haya desembolsado, y al erigir los mecanismos de recobro que efectúan las administradoras, como independientes a la obligación que les asiste en el reconocimiento del pago de las prestaciones económicas[20].

4.3. Estos postulados hacen manifiesto el carácter integral del sistema y develan el rol vital que desempeñan los actores del SGRP, administradora de riesgos profesionales y empleador, en la protección integral, oportuna y eficaz de los trabajadores, en un sistema diseñado con una importante delegación de obligaciones a quienes participan en el sistema.

El Decreto 1295 de 1994 identificó como características del SGRP que (i) las ARL estarán encargadas de la afiliación al sistema y la administración del mismo[21]; (ii) los empleadores deberán afiliarse al SGRP y tendrán a cargo la afiliación de sus trabajadores[22]; (iii) las cotizaciones serán responsabilidad exclusiva del empleador[23], (iv) sin perjuicio de las sanciones que acarrea el incumplimiento de la obligación de afiliación, las prestaciones que se generen en períodos sin cobertura estarán a cargo del empleador[24]; (v) los empleadores deberán efectuar las cotizaciones obligatorias al SGRP durante la vigencia de la relación laboral[25] y el traslado del monto de éstas a la ARL correspondiente, dentro de los plazos que señale el reglamento[26].

4.4. El modelo de aseguramiento fue estudiado por esta corporación en fallo  T-721 de septiembre 18 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, donde se describió el sistema de riesgos profesionales cómo “un sistema de aseguramiento en que el empleador contrata un seguro con una ARP, realiza las cotizaciones de manera oportuna y se encarga de la prevención de los riesgos, de conformidad con lo que le exigen, sobre el particular, el Decreto 1295 de 1994 y la Ley 776 de 2002. La ARP, por su parte, se obliga a reconocer las prestaciones asistenciales y económicas que el trabajador requiera cuando se produzca el riesgo asegurado, es decir, el accidente de trabajo o la enfermedad profesional.”

4.5. Conforme al esquema de responsabilidades expuesto en el precedente recuento normativo sobre el SGRP actualmente vigente en Colombia, se concluye que (i) las entidades administradoras de riesgos profesionales son las llamadas a garantizar el acceso de los trabajadores al conjunto de prestaciones asistenciales y económicas previstas en el Sistema General de Riesgos Profesionales, y (ii) para el reconocimiento de las mismas no es admisible oponer trabas administrativas relacionadas al debate sobre la posible responsabilidad de una u otra entidad. Por tanto, las controversias en el reconocimiento de las prestaciones asistenciales y económicas contempladas por el SGRP a favor de los trabajadores que sufren un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, o cualquier otra contingencia de las amparadas por el sistema, deben resolverse desde una perspectiva afín con la categoría de derecho fundamental que la Constitución le reconoce a la seguridad social, al carácter integral del Sistema General de Seguridad Social, con el principio de continuidad que le es intrínseco y con el esquema de aseguramiento que diseñaron el gobierno y el legislador para hacer realidad las garantías de integralidad, oportunidad y eficacia hacia las que apunta el sistema.

Quinta. El debido proceso en los trámites de calificación de la invalidez. Principios de buena fe y dignidad humana.

5.1. Las juntas de calificación de invalidez tienen por objeto realizar, mediante un dictamen, la evaluación técnico-científica del grado de pérdida de la capacidad laboral, del origen de la invalidez y de su fecha de estructuración, la cual sirve como fundamento para que las entidades correspondientes decidan respecto del reconocimiento de las prestaciones económicas a que haya lugar según el porcentaje de pérdida de capacidad laboral establecido en el dictamen.

En la providencia C-1002 de octubre 2 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, este tribunal al decidir una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, expresó (no está en negrilla en el texto original):

“… la importancia de los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez radica en que sus decisiones constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza fundamental para proceder a la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En este sentido, dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos del reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión.”

5.2. En cuanto al procedimiento que orienta la forma en que deben adoptar sus decisiones, éste se encuentra contenido en los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993, desarrollados por el Decreto 917 de 1999 (Manual Único para la Calificación de Invalidez), por el Decreto 2463 de 2001[27], y recientemente por la Ley 1562 de 2012. Dicho procedimiento está regido, a su vez, según lo establece el artículo 2° del citado Decreto 2463, por los postulados “de la buena fe y consultará los principios establecidos en la Constitución Política y en la Ley 100 de 1993…”, que son, entre otros, el respeto a la dignidad humana y cumplimiento cabal del debido proceso (arts. 1° y 29 Const.).

Según el artículo 1° de la Ley 100 de 1993, el Sistema de Seguridad Social integral tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de las personas “para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten”, siguiendo los principios rectores de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación, entre otros (art. 2° L. 100/93).

5.3. Establecidas estas máximas rectoras, ha de indicarse que la Corte Constitucional, en fallo T-436 de abril 28 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, explicó el trámite que debe surtirse ante las juntas para la calificación de un asegurado o pensionado, así (menciona artículos del D. 2463/01, no está en negrilla en el texto original):

“El procedimiento que deben observar esos organismos para tramitar las solicitudes de calificación de invalidez está regulado en el capítulo III de dicha normatividad (arts. 22 a 40). Allí se consagran reglas atinentes a la competencia de las juntas de calificación de invalidez (art.22); rehabilitación previa para solicitar el trámite (art. 23); presentación de la solicitud (art. 24); documentos que se deben allegar a la solicitud de calificación (art.25); solicitudes incompletas (art.26); reparto, sustanciación, ponencia, quórum y decisiones (arts. 27 a 29); audiencia y dictamen (arts. 30 y 31); notificación del dictamen y recursos (arts.32 a 34); procedimiento para el trámite del recurso de apelación (art. 35); práctica de exámenes complementarios (art.36); pago de gastos de traslado, valoraciones por especialistas y exámenes complementarios (art. 37); participación en las audiencias privadas (art. 38); inasistencia de pacientes (art. 39), y controversias sobre dictámenes (art. 40).

…  …  …

Al revisar estas preceptivas, la Sala destaca la aplicación de las siguientes reglas básicas en la actuación de las juntas de calificación de invalidez, a saber:

i) La solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades hayan adelantado el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su realización. Al efecto, a tal solicitud se debe allegar el certificado correspondiente (art. 9° del Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto 2463 de 2001).

ii) Valoración completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual las juntas deben proceder a realizar el examen físico correspondiente antes de elaborar y sustanciar la respectiva ponencia (art. 28 ibíd.); y

iii) Motivación de las decisiones adoptadas por estos organismos, pues deben sustanciar los dictámenes que emiten explicando y justificando en forma técnico científica la decisión que adoptan (arts. 28 a 31 ibíd.).”

5.4. Por ser pertinente para la solución del presente asunto, debe ahondarse en la regla número dos, identificada por esta corporación[28], respecto de la necesidad del examen físico a la persona que requiere la calificación, para que la valoración por parte de la junta sea completa.

Por regla general, ha de indicarse que la realización de este examen debe hacerse con la concurrencia de la persona a calificar en el lugar en el cual presten sus servicios las juntas de calificación; por ello, el Decreto mismo establece para aquellas personas que por motivos netamente económicos no puedan asistir a la práctica del examen, la posibilidad de solicitar el pago de los gastos de traslado a las entidades administradoras, entidades de previsión social, compañías de seguros o empleadores (arts. 28 inc. 5 y 37).

El citado Decreto 2463 de 2001 también establece, en varias de sus disposiciones, soluciones para quienes, por razón diferente a la económica, no puedan trasladarse al lugar donde operan las juntas de calificación, para la práctica del examen[29].

El artículo 13, que regula las “funciones de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez”, establece en su numeral 5°: “Ordenar la presentación personal del afiliado, del pensionado por invalidez o del aspirante a beneficiario por discapacidad o invalidez, para la evaluación correspondiente o delegar en uno de sus miembros la práctica de la evaluación o examen físico, cuando sea necesario” (no está en negrilla en los textos originales).

Igualmente, el artículo 28 regula la sustanciación y ponencia del dictamen, indicando en el inciso cuarto: “Si la persona que va a ser calificada no asiste a la cita fijada por el secretario de la junta, éste dará aviso por escrito a las partes interesadas, procediendo a la suspensión del trámite hasta tanto se realice la valoración o se compruebe la imposibilidad de asistir a la cita o del traslado del médico ponente, caso en el cual, se podrá dictaminar de acuerdo a las pruebas allegadas a la junta.”

También, el parágrafo del artículo 37 indica que cuando haya sido interpuesto el recurso de apelación, la Junta Nacional decidirá sobre la necesidad del traslado de la persona que fue calificada, debiendo ser evaluada la situación de cada quien dentro de los principios de dignidad humana y buena fe.

Por ende, en casos como el que se estudia cuando se constaten incongruencias entre la historia clínica allegada y los supuestos fácticos que motivan la calificación, la Junta debe exponer una mayor sustentación, que justifique la no exigencia de la presentación para un nuevo examen físico que permita despejar las dudas, máxime si la controversia se centra en la relación de causalidad entre el presunto accidente y las secuelas en el paciente.

5.5. Teniendo en cuenta la importancia que revisten los dictámenes expedidos por las juntas de calificación, pues determinan el derecho de una persona a acceder a las prestaciones económicas previstas en el SGRP y dirimen las controversias que surjan sobre la determinación de origen o fecha de estructuración, la jurisprudencia ha señalado que el cumplimiento de las normas que reglamentan las funciones y deberes de estos organismos, los cuales, cumplen funciones públicas relacionadas con el derecho fundamental a la seguridad social, es considerado como parte integrante del derecho fundamental al debido proceso de las personas que están surtiendo ante las mismas los trámites para la calificación de su invalidez.

De esa forma, esta Corte ha indicado que se vulnera el derecho al debido proceso de una persona que solicita el trámite de la calificación de invalidez, cuando las juntas de calificación en sus dictámenes determinan el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral, el origen de la invalidez o la fecha de estructuración, sin suficiente fundamento fáctico ni probatorio. Por lo tanto para proferir los respectivos dictámenes, las Juntas deben “realizar una valoración completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina por medio de un examen físico y teniendo en cuenta todos los fundamentos de hecho que deben contener los dictámenes, es decir, la historia clínica (antecedentes y diagnóstico definitivo), reportes, valoraciones, exámenes médicos, evaluaciones técnicas y en general todo el material probatorio que se relacione con las deficiencias diagnosticadas”.[30]

En el citado fallo T-436 de 2005, la Corte encontró que una junta de calificación había vulnerado el derecho al debido proceso al fijar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, pues pretermitió algunas partes del procedimiento reglamentario y existían falencias en la motivación. Indicó que la junta (i) no acreditó que el accionante hubiera sido sometido a examen físico; (ii) no aportó información acerca de por qué al proferir el dictamen no valoró en su integridad el estado de salud del peticionario sino tan solo una de las patologías y, finalmente, (iii) no informó acerca de la realización del proceso de rehabilitación integral que hubiera recibido el accionante o sobre la improcedencia del mismo, lo cual es exigido por las normas reglamentarias para darle trámite a las solicitudes de valoración de pérdida de capacidad laboral.

A similares conclusiones arribó la Sala Cuarta de Revisión de esta Corte en la sentencia T-108 de 2007, ocasión en la que la junta demandada tampoco tuvo en cuenta todas las patologías que sufría el peticionario ni ofreció sustentación alguna respecto de su exclusión.

5.6. Para evitar dictámenes incompletos, las Juntas previo estudio de los antecedentes clínicos y/o laborales, pueden, para mejor proveer, ampliar la información relativa a los supuestos fácticos que sustentarán su evaluación técnica, lo cual incluye “historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general, los que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, tales como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de actividades, subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos, contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que se relacionen con la patología, lesión o condición en estudio y que los fundamentos de derecho son todas las normas que se aplican al caso de que se trate”[31].

Para el cumplimiento de tales presupuestos, las Juntas de Calificación cuentan con la facultad de solicitar a las entidades promotoras de salud, a las administradoras de riesgos laborales y a las administradoras de fondos de pensiones vinculados al caso objeto de estudio, así como a los empleadores e instituciones prestadoras de los servicios de salud que hayan atendido al afiliado, al pensionado o al beneficiario, los antecedentes e informes que consideren necesarios para la adecuada calificación[32].

5.7. De otra parte, para efectos del caso concreto, es preciso mencionar que la solicitud de determinación del origen del accidente, está sujeta al cumplimiento de unos requisitos[33] atinentes a la documentación que debe ser aportada por el solicitante. La omisión en el acopio de éstos, faculta a la Junta para devolver la petición dejando constancia de los documentos faltantes o radicar la solicitud advirtiendo por escrito las consecuencias de ello. En todo caso, si iniciado el estudio se evidencia la ausencia de documentos, la Junta podrá requerir a quien se encuentre en posibilidad de aportarlos y al solicitante para que se alleguen o se justifique la razón por la que no pueden ser aportados[34]. Este especial precepto hace manifiesto el interés del gobierno y el legislador de dotar a las juntas calificadoras de herramientas que permitan obtener dictámenes acertados e integrales.

Consecuentemente, todas estas disposiciones del Decreto 2463 en cita y la abundante jurisprudencia sobre la materia, activan la obligación de los miembros de las Juntas de Calificación de promover un mayor grado de salvaguarda de derechos fundamentales, para armonizar su actividad con los postulados constitucionales. A su vez cualifican la competencia de dichas Juntas, en la valoración de pérdida de capacidad laboral, y la determinación del origen del accidente laboral o enfermedad profesional, a fin de garantizar los principios en los que descansa el Sistema General de Seguridad Social y la plena observancia al debido proceso, en los trámites que involucran el derecho a la seguridad social, en sus dos dimensiones.

Sexta. El caso bajo estudio.

6.1 De conformidad con lo advertido en el acápite correspondiente a la formulación del problema jurídico, la Sala Sexta de Revisión deberá establecer si la Junta de Calificación de Invalidez que evaluó al actor, desconoció el derecho al debido proceso, al prescindir de la evaluación física del trabajador y de los documentos médicos pertinentes, al momento de emitir el dictamen técnico científico.

6.2. Para desarrollar el problema jurídico enunciado, la Sala considera necesario abordar de manera preliminar las actuaciones de los actores del Sistema General de Riesgos Profesionales que intervinieron en el caso del accionante, a fin de evaluar las conductas que asumieron frente a la ocurrencia del accidente de trabajo sufrido por el peticionario y las obligaciones derivadas del mismo.

En la intervención de Positiva S. A. en el presente proceso, explicó que “se evidencia la ocurrencia de un evento reportado con fecha de ocurrencia del 4 de abril de 2007, con el empleador Enrique Lourido Caicedo, y certificados nuestros sistemas de información no se encuentra registrada ninguna solicitud de calificación (de origen y/o pérdida de capacidad laboral) y solo hasta la solicitud realizada por usted en uno de nuestros puntos de atención se entiende como elevado el requerimiento” (f. 4 cd. principal).

Nótese que, en este caso, la ARL demandada no discute la existencia del accidente de trabajo ocurrido en abril 4 de 2007 y reportado por el empleador Enrique Lourido Caicedo. En realidad, su negativa a la valoración de pérdida de capacidad laboral se relaciona con el tiempo transcurrido entre el accidente y la solicitud de valoración de tal disminución, así como la ausencia de determinación del origen común o profesional del riesgo, lo que, en su opinión, implicó la prescripción del derecho a ser calificado y la pérdida de la cobertura que brinda el sistema general de riesgos profesionales. Razones por las que trasladó toda la responsabilidad a la EPS.

Esa situación, analizada frente a la jurisprudencia constitucional sobre la determinación del origen del riesgo y el grado de invalidez, envuelve un incontestable desconocimiento al precedente que ha erigido la clasificación de la pérdida de capacidad laboral, como un derecho que tiene toda persona y de cuyo ejercicio depende la garantía y protección de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común.

Asimismo, el derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral no se encuentra sujeto a un término perentorio para su ejercicio, en tanto que la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma, no depende de un período de tiempo específico, sino de sus condiciones reales de salud, el grado de evolución de la enfermedad o el proceso de recuperación o rehabilitación que le hayan suministrado.

En ese sentido, correspondía a Positiva S. A., como administradora de riesgos laborales a la que se encontraba afiliado el demandante al momento de sufrir el accidente, plantear la controversia sobre el origen de la contingencia ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez y allegar al estudio del caso[35] la documentación sobre el informe del accidente de trabajo, el reporte de la entidad que le prestó la atención médica al trabajador, el concepto de la EPS sobre el origen, los exámenes de ingreso al sitio de trabajo y demás documentación que permitiera a la junta efectuar una evaluación integral.

No hacen falta mayores consideraciones para concluir que Positiva S. A. era la responsable de acudir ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez para resolver la controversia suscitada por el concepto emitido por la EPS sobre el origen de la invalidez. A su vez, es la obligada a reconocer y pagar las prestaciones asistenciales y económicas que se deriven del accidente de trabajo ocurrido en abril de 2007, a las que tiene derecho el accionante por el solo hecho de haber perdido su capacidad laboral en un accidente de origen profesional. Al menos, mientras la controversia sobre el origen de la afección se dirime en las instancias correspondientes.

6.3. A ese respecto, no encuentra la Sala responsabilidad atribuible a la EPS Servicio Occidental de Salud, relacionada con el deber de calificar el origen y grado de la invalidez, en tanto que proporcionó la asistencia médica, quirúrgica, terapéutica y farmacéutica requerida, hasta concluir el proceso de recuperación del actor con concepto desfavorable de rehabilitación. A su vez, estableció el origen de la contingencia en el accidente de trabajo acaecido y remitió al afiliado a medicina laboral para la correspondiente calificación. De ahí que no le asista razón a Positiva S. A., al afirmar que es la EPS la responsable de reconocer las prestaciones económicas y determinar el origen de la afección por no haberle informado sobre la ocurrencia del accidente de trabajo (fs. 88 a 105 cd. Corte).

Si Positiva S. A. estaba en desacuerdo con el origen del riesgo, o constataba alguna irregularidad en el reporte del evento efectuado por el empleador, podría haberlo investigado o acudir ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez, a la que corresponde calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen[36].

6.4. En contraste, la ARL Aurora S. A., administradora de riesgos laborales a la que el actor estuvo afiliado posteriormente[37], por medio del empleador Asociación Mutual Futuro Solidario, efectúo investigación del reporte de accidente de trabajo de agosto 8 de 2008, por estar en desacuerdo con la calificación del origen efectuado por la EPS Servicio Occidental de Salud, al constatar que el “desprendimiento de retina” sufrido por el peticionario no se compadecía con el trauma contuso reportado como contingencia laboral.

A juicio de la administradora, el accidente reportado por el actor, es idéntico al presentado en abril 4 de 2007, por lo que los hallazgos de oftalmología describen que la afección actual del accionante se derivaba de complicaciones post operatorias previas al presunto accidente del 2008.

6.5. Es esta, entonces, la oportunidad para exponer que el accionante actuó de manera equívoca al reportar como accidente el “desprendimiento de retina” que sufrió a partir de una cirugía, que le fue realizada en el curso del tratamiento de recuperación que la EPS le estaba suministrando para contrarrestar las secuelas del trauma contuso sufrido en 2007.

La Sala constata que el peticionario ante la incertidumbre de cuál sería la ARL obligada a reconocer las prestaciones económicas originadas del accidente, optó por acudir a la ARL a la que se encontraba afiliado al momento de sufrir una complicación ocular derivada de la cirugía.

En la abundante historia clínica allegada por el peticionario en sede de revisión, cuyo documento médico de mayor antigüedad es de abril 7 de 2007, se reseñó el tratamiento proporcionado para atender las secuelas originadas en el accidente de trabajo de abril 4 de 2007. Dicho tratamiento concluyó en agosto 24 de 2012, con el diagnóstico del especialista tratante que dictaminó pérdida irreversible de la visión en el ojo derecho y ordenó la remisión del afiliado a medicina laboral para la calificación de la invalidez. Las siguientes son las circunstancias relevantes para resolver de fondo la acción la tutela.

- En abril 9 de 2007, se diagnosticó “uveitis traumática, luxación de LIO, iridociclitis y pterigio por trauma contuso” en el ojo derecho.

- En julio 7 siguiente, el especialista en oftalmología confirmó el diagnóstico e informó sobre “un desprendimiento total de retina” en el ojo afectado, ordenando cirugía de “vitrectomía posterior, inyección de gas o aceite, silicón, retinopexia por implante, y retiro del LIO”, realizada en agosto 22 del mismo año.

- En junio 18 de 2008, se practicó una nueva cirugía de vitrectomía posterior, extracción del silicón y endolaser.

- En julio 9 siguiente, debido a un “desprendimiento de retina”, se realizó procedimiento quirúrgico “vitrectomía posterior, endolaser, más inyección de silicón en ojo derecho”.

- Por nuevos desprendimientos de retina, se realizaron dos procedimientos quirúrgicos en mayo de 2010 y en abril 4 de 2011.

- En agosto de 2011 se diagnosticó glaucoma en el ojo derecho y retina adherida. Finalmente en agosto 24 de 2012, el médico tratante dictaminó pérdida irreversible de la visión del ojo derecho.

Del análisis de estos elementos, la Sala concluye que las afecciones que reportó el actor como derivadas de un presunto accidente de trabajo ocurrido en junio de 2008, corresponden a las secuelas originadas en el evento laboral acaecido en abril 4 de 2007, por tanto el reporte efectuado en agosto de 2008, realmente no constituye un nuevo accidente.

Para la Sala es diáfano que el actor en procura de acceder a la calificación de la pérdida de capacidad laboral y las prestaciones económicas previstas en el SGRP, pretendió equívocamente reportar como accidente las complicaciones visuales derivadas del “trauma contuso” sufrido en 2007.

Estas circunstancias, permiten dilucidar las deficiencias de la evaluación técnico científica realizada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez sobre el caso del peticionario, en la medida en que evidencian que aquellas incongruencias y aparentes contradicciones halladas por la Junta en la evaluación del origen del accidente de trabajo, podrían haberse resuelto satisfactoriamente, si se hubiese dado aplicación a las disposiciones que regulan estos procedimientos y observado la jurisprudencia constitucional relativa al debido proceso en los trámites seguidos ante las juntas de calificación de invalidez.

De conformidad con lo expuesto en la contestación de la Junta Nacional en el presente proceso y con el dictamen allegado por ésta, la Sala encuentra que la resolución del recurso de apelación por parte de dicha entidad, se sustentó exclusivamente en la historia clínica y la valoración por oftalmología allegada por la ARL Aurora S. A..

Se observa que frente a las incongruencias halladas en los relatos realizados por el paciente sobre el accidente y los registros médicos documentales en su historia clínica, la Junta optó por apoyarse únicamente en la valoración de oftalmología realizada en noviembre 11 de 2009. No obstante, de acuerdo a las pruebas recaudadas por la Corte, se constata que el concepto de oftalmología se fundamentó en la documentación médica aportada, prescindiendo del examen físico y del concepto clínico del médico tratante.

En el dictamen de diciembre 4 de 2009, la Junta Nacional anotó que “los antecedentes clínicos del paciente, refieren un desprendimiento de retina del ojo derecho desde el año 2007, con anterioridad al presunto accidente de trabajo. Haciendo una revisión de las incapacidades temporales se observa que la primera incapacidad fue la N 559248 con fecha de inicio 09/07/2008, es decir casi un mes después de ocurrido el presunto accidente fecha de inicio que concuerda con la fecha de la historia clínica, lo que hace suponer que la real fecha del evento que le ocasionó el desprendimiento de retina es el 9 de julio de 2009, fecha que no coincide con el reporte del presunto accidente de trabajo” (f. 125 cd. Corte).

Como ya se dijo[38], el dictamen de las juntas es la pieza fundamental para proceder con el reconocimiento de las prestaciones económicas cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral. Dada su importancia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el cumplimiento de las normas que reglamentan las funciones y deberes de estos organismos, que cumplen funciones públicas relacionadas con el derecho fundamental a la seguridad social, es considerado como parte integrante del debido proceso de las personas que están surtiendo ante las mismas, los trámites para la calificación de su situación de invalidez.

En ese orden, encuentra la Sala que en el trámite de calificación la Junta omitió algunas partes del procedimiento reglamentario, relativas al deber de (i) efectuar la valoración completa del estado de salud de la persona cuya situación de invalidez se revisa, por medio del examen físico del empleado antes de elaborar el respectivo dictamen[39]; (ii) ampliar la información relativa a los supuestos fácticos que sustentarán su evaluación técnica, lo cual incluye la historia clínica (antecedentes y diagnóstico definitivo), reportes, valoraciones, exámenes médicos, evaluaciones técnicas y, en general, todo el material que se relacione con las deficiencias diagnosticadas; (iii) solicitar, si no se allega, el informe sobre el proceso de rehabilitación integral que hubiera recibido por parte de la EPS o el concepto desfavorable de recuperación[40].

Bajo esta óptica, la Sala constata la vulneración del derecho al debido proceso por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al determinar el origen de la pérdida de capacidad laboral sin el cabal cumplimiento de los derroteros normativos y jurisprudenciales que regulan el contenido y trámite de estos procedimientos. Procederá entonces la Sala a conceder el amparo, ordenando a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez por conducto de su representante legal o quien haga sus veces que, si aún no lo ha efectuado, en un término de ocho días hábiles contados a partir de la notificación de este fallo, califique las condiciones de salud actuales del señor Jairo Ruiz Narváez, a fin de determinar la pérdida de capacidad laboral, el grado de invalidez y la fecha de estructuración de la misma, para lo cual, la Junta deberá (i) realizar el examen físico al accionante, en armonía con los preceptos del Decreto 2463 de 2001, (ii) solicitar a la entidad promotora de salud, a las administradoras de riesgos laborales, y a los empleadores vinculados al caso objeto de estudio, los antecedentes e informes que incluyan todas las afecciones padecidas por el actor desde la ocurrencia del accidente de abril 4 de 2007, y demás documentación que consideren necesaria para la adecuada calificación.

Con todo, la Sala reconoce que el problema jurídico fue dilucidado a partir del esquema de funciones que el SGRP le asignó a cada uno de los actores que lo integran, de ahí la relevancia del marco normativo y jurisprudencial que rige la cobertura del SGRP, y de los precedentes constitucionales que han privilegiado la garantía de continuidad en la prestación del servicio público de seguridad social sobre cualquier tipo de divergencia que pueda surgir entre los encargados de satisfacerla. Lo anterior, con el fin de reiterar que son las ARL las llamadas a responder por las prestaciones económicas y asistenciales que demanden sus afiliados, así como de la labor de acompañamiento y asesoría que éstas deben a aquellos cuando quiera que su salud se vea afectada debido a un evento de origen profesional.

Por lo anterior, la Sala ordenará a Positiva S. A., que asesore y oriente al señor Jairo Ruiz Narváez en el nuevo proceso de calificación de invalidez y determinación del origen de la misma, y sobre la responsabilidad que le atañe en el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas y asistenciales que se deriven del accidente de trabajo producido en abril 4 de 2007, de acuerdo a la determinación que adopte la Junta de Calificación de Invalidez en la nueva evaluación del grado y origen de la pérdida de capacidad laboral de accionante.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- REVOCAR el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Buga, en diciembre 13 de 2012, mediante el cual confirmó el dictado en octubre 9 del mismo año, por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Palmira, que negó el amparo invocado por el señor Jairo Ruiz Narváez, contra Positiva S. A. y, en su lugar, CONCEDER la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso.

Segundo.- Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que, en un término de ocho (8) días hábiles contados a partir de la notificación de este fallo, califique la pérdida de capacidad laboral del señor Jairo Ruiz Narváez, en aras a determinar el origen común o profesional del accidente ocurrido en abril 4 de 2007, el grado de invalidez y la fecha de estructuración de la misma. Así, dentro de dicho término, deberá realizar el examen físico al accionante y solicitar a la entidad promotora de salud, a las administradoras de riesgos laborales, y a los empleadores vinculados al caso objeto de estudio, los antecedentes e informes que incluyan todas las patologías padecidas por el actor desde la ocurrencia del referido accidente, y demás documentación que consideren necesaria para la adecuada calificación.

Tercero.- ORDENAR a Positiva Compañía de Seguros S. A., que asesore y oriente al señor Jairo Ruiz Narváez en el proceso de calificación y determinación del origen de la misma, y sobre la obligación que le atañe en el reconocimiento y pago de las prestaciones asistenciales y económicas que se deriven del accidente de trabajo acaecido en abril 4 de 2007, de acuerdo a la determinación que adopte la Junta de Calificación de Invalidez en la nueva evaluación del grado y origen de la pérdida de capacidad laboral.

Cuarto.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase. 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

SENTENCIA  548 DE 2012 CAMACOL

ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES-Procedencia

ACCION DE TUTELA PARA OBTENER REINTEGRO LABORAL Y SUS EXCEPCIONES-Improcedencia general

PROTECCION LABORAL REFORZADA DEL TRABAJADOR CON DISCAPACIDAD

En ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar. Aquellas personas con discapacidad, que fueren despedidas o su contrato terminado sin la previa autorización del Ministerio de la Protección Social, tendrán derecho a una indemnización equivalente a 180 días de salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar según el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren.

PROTECCION LABORAL REFORZADA DE TRABAJADOR EN PERIODO DE INCAPACIDAD LABORAL

ACCION DE TUTELA CONTRA EL CONSORCIO COSACOL-CONFURCA-Orden de reintegrar al accionante y pagar el valor de los salarios y prestaciones dejados de percibir y el equivalente a 180 días de salario por ser despedido sin autorización del Ministerio de Trabajo

Referencia: Expediente T-3379890.

     

Acción de tutela instaurada por Luis Armando Castellanos Buitrago contra el Consorcio Cosacol – Confurca.

Procedencia: Juzgado 3° Penal del Circuito de Bucaramanga.

 

Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA

Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil doce (2012).

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En la revisión del fallo dictado en segunda instancia por el Juzgado 3° Penal del Circuito de Bucaramanga, dentro de la acción de tutela promovida por Luis Armando Castellanos Buitrago, contra el Consorcio Cosacol – Confurca.

El respectivo expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión que efectuó el citado despacho, en virtud de lo ordenado por los artículos 86 inciso 2° de la Constitución, y 32 del Decreto 2591 de 1991; y la Sala Dos de Selección, en auto de febrero 28 de 2012, lo eligió para efectos de su revisión.

I. ANTECEDENTES.

El señor Luis Armando Castellanos Buitrago, mediante apoderado judicial, promovió acción de tutela contra el Consorcio Cosacol – Confurca, aduciendo vulneración de sus derechos fundamentales a “la seguridad social, al debido proceso, a la vida, a la igualdad, a la dignidad humana, a la salud, al trabajo y a la estabilidad laboral reforzada…”, por la terminación unilateral del contrato de trabajo, a pesar de encontrarse en período de incapacidad laboral por accidente de trabajo, sin previa autorización del Ministerio del Trabajo.

A. Hechos y relato efectuado por la parte demandante.

1. Luis Armando Castellanos Buitrago aseveró haber celebrado un “contrato de trabajo por duración de la obra”, con el Consorcio Cosacol – Confurca desde febrero 4 de 2010, prorrogado en agosto 1° del mismo año.

2. Relató que se encontraba trabajando para esa empresa cuando en agosto 17 de 2010, sufrió un accidente de trabajo que le generó “discopatía degenerativa con abombamiento concomitante del disco intervertebral en el nivel L5-S1, hernia discal con componente postero lateral derecho en el nivel L4-L5” (fs. 1 y 2 cd. incial). En consecuencia, fue incapacitado en varias ocasiones desde el día del siniestro, hasta la fecha en que fue terminado su contrato laboral, es decir, agosto 21 de 2011.

3. El accionante afirmó que la terminación unilateral fue injusta, ya que para el momento en que se efectuó, era claro que se encontraba en período de incapacidad laboral, como se desprende del certificado “4820642, cuya fecha de inicio fue del 09-08-2011 hasta 27-08-2011, 19 días” (f. 2 ib.); además, era de conocimiento del empleador que Coomeva EPS había “calificado el evento por enfermedad profesional (fecha de calificación 29 de noviembre de 2010)”, razón por la cual debió solicitarse permiso al entonces Ministerio de Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo.

4. En vista de ello, presentó petición ante dicho Ministerio preguntando si existía tal solicitud por parte del Consorcio Cosacol – Confurca, que fue resuelta negativamente mediante oficio 14368-1439 de octubre 3 de 2011.

5. Indicó que “después de haberse dado cuenta del error por la terminación del contrato de trabajo ha buscado congraciarse… reconociendo una suma de dinero a título de liquidación de prestaciones sociales y salarios adeudadas, así como una supuesta indemnización” (f. 3 ib.).

6. Aseguró que está desprotegido debido a que no recibe salario ni pensión, fue desvinculado de la EPS y por su enfermedad no lo emplean en ninguna empresa, ello aunado a que es responsable económicamente de su núcleo familiar, integrado por “Aurora Alicia Rodríguez Villareal quien no laboral y no devenga pensión” y sus tres hijos de 1, 7 y 12 años “todos estudiando”[1].   

7. Por lo anterior, pidió al juez de tutela que se amparen sus derechos fundamentales y, en consecuencia, ordene a Consorcio Cosacol – Confurca efectuar su reintegro laboral, sin solución de continuidad, hasta tanto sea rehabilitado totalmente de su enfermedad, culmine su tratamiento y se agoten las instancias de calificación de origen y pérdida de capacidad laboral. Así mismo, solicitó el pago de la indemnización de 180 días de salario, según lo dispone la Ley 361 de 1997.  

B. Documentos cuya copia obra en el expediente.

1. Poder otorgado por Luis Armando Castellanos (f. 11 ib.).

2. Contrato de trabajo por duración de la obra, suscrito entre Consorcio Cosacol – Confurca y el actor, iniciado en febrero 4 de 2010, “hasta cuando el porcentaje de las obras de construcción del Gaseoducto Gibraltar – Bucaramanga… lleguen al 30 %, del sector 3 PK 140+000” (fs. 12 a 17 ib.).

3. Otro sí N° 01 al contrato de trabajo por obra o labor contratada suscrito a partir de agosto 1° de 2012 y “hasta cuando el porcentaje de las obras de construcción del Gaseoducto Gibraltar – Bucaramanga… lleguen al 80 %, del sector 3 PK 140+000..., sin que esto constituya desmejora en las condiciones iniciales del contrato” (f. 18 ib.).

4. Carta de terminación del contrato de trabajo, en donde se le informó que “teniendo en cuenta la terminación del Contrato 1044 ‘Construcción Gaseoducto Gibraltar Bucaramanga’ suscrito entre el CONSORCIO COSACOL CONFURCA Y TRANSPORTES SA ESP, la empresa ha resuelto dar por terminado el contrato suscrito el día 4 de febrero de 2010”, pagando indemnización, salarios y prestaciones a que tenga derecho (f. 20 ib.).

5. Orden de examen médico de retiro solicitada por el jefe de recursos humanos del Consorcio demandado (f. 21 ib.).

6. Memorando interno en el cual el jefe de recursos humanos del Consorcio le hace entrega al accionante del informe de accidente de trabajo (f. 22 ib.).

7. Informe de accidente de trabajo del empleador, en el cual se indicó que en agosto 17 de 2010 el señor Luis Armando Castellanos Buitrago “se encontraba transportando madera para construcción de trinchos, resbala y cae desde su altura, se golpea muslo derecho y área lumbar” (fs. 23 a 25 ib.).

8. Certificado de incapacidad por 19 días expedido por “Coopesalud” a Luis Armando Castellanos Buitrago, que inició en agosto 9 de 2011 y finalizó el día 27 del mismo mes y año (f. 26 ib.).

9. Incapacidades laborales expedidas por Coomeva EPS así (fs. 27 y 28 ib.):

Desde	Hasta	Días
2011-08-29	2011-08-31	3
2011-09-12	2011-09-26	15

10. Historia médica de evolución del accionante (fs. 29 a 66 ib.).

11. Derecho de petición incoado por el actor frente al entonces Ministerio de la Protección Social, pidiendo información acerca de la autorización del Consorcio Cosacol – Confurca para efectuar su despido (f. 67 ib.).

12. Respuesta negativa a dicha petición por parte de tal Ministerio (f. 68 ib.). 

13. Certificados de existencia y representación legal de las empresas Cosacol S. A. y Confura S. A. (fs. 69 a 74 ib.).

14. Comunicación de Coomeva EPS dirigida a la ARP Liberty, en la cual informa que el origen de la enfermedad del señor Castellanos Buitrago es “PROFESIONAL” (fs. 75 a 79 ib.).

15. Memorando interno en el cual el jefe de recursos humanos del Consorcio le informó al actor que al haber desacuerdo entre la EPS y la ARP, su caso se remitirá a la Junta Regional de Calificación de Invalidez (fs. 80 y 81 ib.).

16. Misiva de Liberty ARP dirigida a Coomeva EPS, en la cual informó que, según concepto de su equipo médico el origen de la enfermedad del actor es “COMÚN” (fs. 82 a 85 ib.).

II. ACTUACIÓN PROCESAL.

El Juzgado 8 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga, mediante auto de octubre 26 de 2011, admitió la acción de tutela dando traslado a Consorcio Cosacol – Confurca, para que en un término de dos días siguientes a la notificación, ejerciera su defensa (f. 93 ib.).

A. Respuesta del Consorcio Cosacol – Confurca.

El representante legal del consorcio presentó escrito de noviembre 4 de 2011, en el cual indicó que la tutela carecería de motivación. Explicó que el accionante y esa entidad efectuaron contrato de transacción en septiembre 28 de 2011, “por medio del cual el señor Castellanos recibió por parte del Consorcio su liquidación laboral con la inclusión de la indemnización prevista en el artículo 26 inciso 2° de la Ley 361 de 1.997… y a que la obra para que el trabajador fue contratado terminó con la entrega de la misma al cliente TRANSORIENTE, y por ende en virtud artículo (sic) 61 literal d) del Código Sustantivo del Trabajo finalizó el objeto del contrato laboral” (f. 103 ib., subraya y negrilla del texto original).

Presentó como prueba el contrato de transacción referido, firmado por el accionante y el Consorcio, en donde el primero recibió la suma de $6.879.972 de pesos, por concepto de “todos y cada uno de los derechos laborales”, a cambio de renunciar “a toda acción laboral, civil, penal, administrativa o policiva, toda vez que declara recibir la suma acordada a título de INDEMNIZACIÓN INTEGRAL y pago de acreencias laborales, razón por la cual manifiesta que el consorcio COSACOL – CONFURCA, así como TRANSORIENTE S. A. E. S. P., se encuentran a PAZ Y SALVO frente al cumplimiento de las obligaciones laborales derivadas del vínculo contractual…” (fs. 106 y 107 ib.).

B. Sentencia de primera instancia.

El Juzgado 8 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga, en noviembre 9 de 2011, declaró improcedente la acción por no cumplir el requisito de subsidiariedad, pues concluyó que las pretensiones perseguidas deben dirimirse ante el juez ordinario.

Explicó que si el accionante considera que la transacción suscrita no tiene valor y “que aún le adeudan otros conceptos o el valor transado no corresponde al que debería recibir, le queda… la utilización de la vía ordinaria laboral” (fs. 109 a 114 ib.).

C. Impugnación.

El actor impugnó la decisión del a quo, explicando que el Juzgado no valoró las circunstancias del despido, pues se encontraba en período de incapacidad laboral para ese momento, razón por la cual lo amparaba un fuero de protección, debido a su estado de indefensión y debilidad manifiesta, más aún si es claro que la empresa no solicitó la autorización para efectuar su despido ante el Ministerio del Trabajo.

Advirtió además que su pretensión “no es que se le dé una suma de dinero”, sino que se protejan sus derechos fundamentales (fs. 118 a 120 ib.).

D. Sentencia de segunda instancia.       

El Juzgado 3 Penal del Circuito de Bucaramanga, en diciembre 19 de 2011, confirmó integralmente la decisión del a quo, al considerar que “la molestia del impugnante por la presunta ineficacia del despido al no avenirse con los postulados legales y con la intervención del Ministerio de la Protección Social, no será objeto de pronunciamiento mas allá de ilustrarle que según el contenido del contrato de transacción… la relación laboral finiquitó por las partes en las condiciones en que se encontraba el actor y el consorcio, consecuencialmente el despacho no entrará a estudiar los aspectos formales del convenio ni sustanciales del despido”, entendiendo que el litigio propuesto debe surtirse ante la jurisdicción ordinaria (fs. 5 a 20 cd. 2).

  

III. DOCUMENTOS ALLEGADOS EN SEDE DE REVISIÓN.

El magistrado sustanciador, una vez revisado el trámite surtido en los despachos de instancia, verificó que no fueron vinculadas al proceso Coomeva EPS, ARP Liberty Seguros de Vida S. A., ni la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander, siendo lo anterior necesario para mejor proveer en el presente asunto. Por lo anterior, mediante auto de mayo 10 de 2012, resolvió surtir las siguientes actuaciones (f.9 cd. Corte): 

“Primero: Por Secretaría General de esta corporación, VINCULAR como parte accionada a Coomeva EPS, sede administrativa de Bucaramanga, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, solicitándole que en el término de cinco días (5) días hábiles siguientes al recibo de la correspondiente comunicación, informe, complemente y/o contradiga lo que estime del caso, aportando la información y las pruebas que considere necesarias dentro de esta acción.

Segundo: Por Secretaría General de esta corporación, VINCULAR como parte accionada a ARP Liberty Seguros de Vida S. A. (Bucaramanga), por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, solicitándole que en el término de cinco días (5) días hábiles siguientes al recibo de la correspondiente comunicación, informe, complemente y/o contradiga lo que estime del caso, aportando la información y las pruebas que considere necesarias dentro de esta acción.

Tercero: Por Secretaría General de esta corporación, VINCULAR como parte accionada a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander, por conducto de su Secretario (art. 16 D. 2463 de 2001), solicitándole que en el término de cinco días (5) días hábiles siguientes al recibo de la correspondiente comunicación, informe, complemente y/o contradiga lo que estime del caso, aportando la información y las pruebas que considere necesarias dentro de esta acción, indicando específicamente si ha realizado alguna calificación al señor Luis Armando Castellanos Buitrago y, siendo así, remita copia del dictamen y de la documentación que le sirvió de soporte.”

En informe secretarial presentado al despacho del Magistrado sustanciador en mayo 31 de 2012, se señaló que se recibieron comunicaciones de la Junta Regional de Medicina Laboral de Coomeva EPS, de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander y de la Administradora de Riesgos Profesionales Liberty Seguros de Vida S. A., reseñadas a continuación.

A. Coomeva EPS.

El Jefe Regional de medicina laboral de la EPS envió escrito vía fax a la Secretaría de esta Corte, en mayo 24 de 2012, en el cual reseñó la información disponible sobre el señor Castellanos Buitrago (fs. 16 a 42 cd. Corte).

Coomeva EPS solicitó que frente a ella se declare improcedente la acción de tutela por falta de legitimación pasiva en la causa, al corresponderle a la ARP y no a la EPS, el cubrimiento de los demás servicios de salud y prestaciones sociales que requiera el actor.

 

Explicó que el actor fue retirado de la EPS por su empleador, Consorcio Cosacol – Confurca en septiembre 21 de 2011, después de haber sufrido un accidente de trabajo en agosto 17 de 2010, por el cual se le otorgaron incapacidades desde septiembre 28 de 2010, hasta septiembre 26 de 2011 sumando 174 días, lapso durante el cual el accionante “fue valorado y manejado por fisiatría, neurocirugía y clínica del dolor, con medicamentos, terapias, infiltraciones, bloqueos sin mejoría alguna” (f. 16 ib.).

Relató que la Junta Regional de Santander mediante dictamen 12702011 de octubre 14 de 2011, calificó su enfermedad como de origen profesional, sin embargo determinó que las denominadas “otras degeneraciones del disco intervertebral”, no podía ser atribuida al accidente de trabajo, surgiendo por ello, una controversia respecto del origen de la enfermedad (común o profesional). Señaló la EPS que después 13 meses de incapacidad, el actor iba a ser valorado por medicina laboral, sin embargo fue desvinculado.

Con todo, expuso que “la normatividad es clara con respecto a que son las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP) las entidades llamadas a asumir las prestaciones económicas y asistenciales (atenciones en salud) derivadas de una ‘enfermedad profesional o accidente de trabajo’ y así quedó ratificado por el Ministerio de la Protección Social en su concepto DRP-MPS 230042 del 28/08/2008”.

B. Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander.

La secretaria y representante legal de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander, mediante escrito presentado en mayo 28 de 2012, indicó que Liberty ARP solicitó a esa Junta la calificación de origen del evento sufrido por Luis Armando Castellanos Buitrago, cuyo resultado se documentó en el dictamen 12702011 de octubre 14 de 2011, que determinó una pérdida de capacidad laboral “menor al 5%”, y calificó el origen de la afección como “accidente de trabajo” (fs. 43 a 57 ib.).

Igualmente, afirmó que el accionante interpuso los recursos de reposición y apelación contra el dictamen, el primero de ellos resuelto desfavorablemente, el segundo aún en trámite ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

C. ARP Liberty Seguros de Vida S. A..

El representante legal de la ARP indicó que de la información que reposa en esa compañía respecto del señor Castellanos Buitrago se deriva que después del reporte de su accidente de trabajo, esa entidad asumió la atención médica inicial; sin embargo, posteriormente tras la realización de varios estudios clínicos, se encontró que la existencia de la enfermedad diagnosticada como “discopatía degenerativa con abombamiento concomitante del disco intervertebral…” era anterior al siniestro laboral. En esa medida, adujo que las prestaciones correspondientes deben ser cubiertas por el sistema de salud a través de la EPS (fs. 52 a 60 ib.).

Ante lo anterior, explicó que la EPS inició un estudio de determinación del origen de la afección que arrojó como resultado una enfermedad profesional, concepto ratificado por la Junta Regional de Invalidez de Santander. Expresó que la ARP apeló el dictamen de la Junta Regional y se encuentra a la espera de la definición por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para acatar su decisión “como es debido”. Entre tanto, indicó que corresponde al sistema de salud asumir la prestación del servicio de asistenciales.     

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

Primera. Competencia.

Esta corporación es competente para examinar las actuaciones referidas, en Sala de Revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. El asunto objeto de análisis.

Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si el Consorcio Cosacol – Confurca vulneró los derechos fundamentales del accionante a la seguridad social, al debido proceso, a la vida, a la igualdad, a la dignidad humana, a la salud, al trabajo y a la garantía de estabilidad laboral reforzada de las personas en períodos de incapacidad laboral, con la decisión de dar por terminado, de manera unilateral y por presunta justa causa, el vínculo laboral del actor.

Para ello, se abordarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra particulares; (ii) la improcedencia general de la acción de tutela para obtener un reintegro laboral y sus excepciones; (iii) la protección laboral reforzada que se le otorga al trabajador con  discapacidad o en periodos de incapacidad laboral, en acatamiento de normas nacionales e internacionales. Finalmente, al decidir el caso concreto, se analizará brevemente el contrato de transacción en materia laboral y el derecho irrenunciable a la seguridad social.

Tercera. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra particulares. Reiteración de jurisprudencia.

3.1. El inciso final del artículo 86 de la Constitución, establece que la acción de tutela procede, de manera excepcional, contra particulares encargados de la prestación de un servicio público, o cuando se afecte de manera grave y directa el interés colectivo, o en aquellos casos en los que el solicitante se encuentre en estado de subordinación o indefensión.

El Decreto 2591 de 1991 (art. 42) especificó que dicho medio procede contra un particular, en eventos en los que (i) presten servicios públicos (numerales 1°, 2°, 3°); (ii) cuando el afectado esté en indefensión o subordinación frente al sujeto accionado (numerales 4° y 9°); cuando se le atribuya la vulneración del derecho fundamental de habeas data (numerales 6° y 7°); cuando el particular contravenga lo dispuesto por el artículo 17 de la Constitución (numeral 5°); o (v) cuando ejerza funciones públicas (numeral 8°)[2].

3.2. Interesa en el presente caso el entendimiento y alcance que la jurisprudencia constitucional le ha dado al numeral 9° del referido artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, primero en cuanto a la subordinación, que se refiere a la condición de una persona que la hace sujetarse a otra o depender de ella. En esa medida, se puede aludir a una relación jurídica, como la que se origina en virtud de un contrato de trabajo, o de las relaciones entre estudiantes y directivas de un plantel educativo, o la de los hijos en virtud de la patria potestad[3].

Adicionalmente, esta corporación ha indicado que la subordinación se entiende subsistente incluso cuando el contrato laboral ha terminado, siempre que durante la vigencia de dicha relación, se hubiere producido la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales en el contexto de dicha relación[4].

Con respecto al estado de indefensión, esta Corte ha afirmado que se presenta cuando las circunstancias fácticas en las cuales se encuentra ubicada una persona le impiden satisfacer una necesidad básica, debido a una decisión, omisión o actuación desarrollada por otro sujeto, en ejercicio de un derecho del que es titular, pero de manera arbitraria[5].

3.3. Lo anterior realza que la acción de tutela constituye el mecanismo excepcional, idóneo para enfrentar las actuaciones de particulares, contra personas que por sus condiciones o limitaciones se encuentran desposeídas de los recursos físicos o jurídicos eficaces para proteger y mantener sus derechos fundamentales, ante una situación vulneradora inadmisible e insostenible[6].

3.4. Ahora bien, respecto de los numerales 1°, 2° y 3° del referido artículo 42 ibídem, en torno a la prestación de un servicio público por parte de particulares, ha de indicarse sucintamente que es claro que la seguridad social es un servicio de naturaleza pública (art. 48 Const.), y que ante las entidades de este sistema, ya sean públicas o privadas, procede la acción de tutela.  

Cuarta. Improcedencia general de la acción de tutela para obtener el reintegro al trabajo, salvo que se trate de resguardar el derecho a la protección laboral reforzada. Reiteración de jurisprudencia.

Esta corporación ha señalado que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para solicitar un reintegro laboral, independientemente de la causa que generó la terminación de la vinculación respectiva, al existir las vías estatuidas ante la jurisdicción ordinaria laboral o la contencioso administrativa, según la vinculación del interesado, salvo que se trate de sujetos en condición de debilidad manifiesta, a quienes constitucionalmente se les protege con estabilidad laboral reforzada[7], a saber, las mujeres en estado de embarazo o durante la licencia de maternidad y, como se precisará, el trabajador en condiciones de discapacidad o con limitaciones en su salud.

Ante lo imperioso de un mecanismo dinámico para proteger los derechos de aquellas personas privilegiadas constitucionalmente, esta corporación ha puntualizado, frente al caso específico de empleados con discapacidades o limitaciones despedidos sin la autorización previa del entonces Ministerio de la Protección Social, hoy del Trabajo, que ameritan reintegro para restablecer su derecho a la estabilidad laboral reforzada[8]:

“Otro tanto sucede en materia de la regulación de un trámite expedito que permita a los trabajadores discapacitados, despedidos sin la autorización del Ministerio de la Protección Social, ejercer el derecho a la estabilidad reforzada y obtener de manera inmediata el restablecimiento de sus condiciones laborales, en cuanto tampoco las normas procesales prevén un procedimiento acorde con la premura que el asunto comporta, conminando al trabajador a adelantar procesos engorrosos que no restablecen su dignidad y nada hacen por ‘romper esquemas injustamente arraigados en nuestro medio, como aquel de que un limitado físico, sensorial o psíquico es ‘una carga’ para la sociedad’[9].

…  En armonía con lo expuesto, la jurisprudencia constitucional considera la acción de tutela procedente para ordenar el reintegro al trabajo de la mujer que va a ser madre o acaba de serlo, sin la necesaria confrontación de las razones esgrimidas por el empleador ante el Inspector del Trabajo[10] y en la misma línea se estima que al juez de amparo compete disponer el reintegro de los trabajadores con limitaciones físicas, sensoriales o psíquicas, despedidos sin autorización de la oficina del trabajo, así mediare una indemnización[11].” (No está en negrilla en el texto original.)

En tales eventos, la acción tutelar aventaja al mecanismo ordinario de defensa judicial, por su eficacia y oportunidad, para restablecer los derechos fundamentales de los peticionarios en cada caso concreto.

Quinta. Protección laboral reforzada que se le otorga al trabajador con  discapacidad o en periodos de incapacidad laboral, en acatamiento de normas nacionales e internacionales.  Reiteración de jurisprudencia.

5.1. Las exigencias que en relación con la protección de los derechos de aquellas personas que sufren algún tipo de discapacidad, bien sea de carácter permanente o transitorio, emergen del derecho internacional de los derechos humanos, lo cual acontece de igual manera en el ordenamiento jurídico colombiano, que evidencia la especial preocupación por las personas que se hallan en circunstancias de indefensión y se ordena adoptar un conjunto de medidas para protegerlas[12].

En procura de mejorar la calidad de vida y el acceso igualitario a mejores oportunidades para la población con discapacidad, el ordenamiento jurídico internacional impulsó la expedición de estatutos tendientes a incentivar la adopción de esas políticas en los Estados.

De tal manera, surgieron las Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad[13]; la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra las Personas con Discapacidad[14]; la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[15], con sus respectivos organismos de control y promoción[16].

Con igual propósito, los incisos 2º y 3º del artículo 13 de la Constitución colombiana, estatuyen:

“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”

En concordancia con lo anterior, el artículo 47 superior consagra:

“El Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran.” 

Así mismo, el artículo 54 ibídem impone expresamente al Estado y a los empleadores, el deber de “propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”, y el artículo 68 ibídem determina, en su último inciso, que la “erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales, son obligaciones especiales del Estado”.

5.2. Con fundamento en las normas citadas, se erige la obligación del Estado colombiano de ofrecer, para el caso, una protección especial a las personas que se encuentran en situación manifiesta de debilidad física o psíquica, que se ha materializado en diversas leyes emitidas por el Congreso, entre las más significativas, la Ley 361 de 1997[17], pertinente en estos casos, la Ley 1145 de 2007[18] e incluso la Ley 1346 de 2009[19].

La citada Ley 361 de 1997 fue expedida con fundamento en los artículos 13, 47, 54 y 68 de la carta política, en consideración “a la dignidad que le es propia a las personas con limitación”, para proteger sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, en procura de su completa realización personal y total integración social (art. 1º).

El artículo 26 ibídem consagró que “en ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar”; además, se proscribió que las personas sean despedidas o su contrato laboral terminado a causa de una discapacidad, “salvo que medie autorización de la oficina de Trabajo”.

Además, el inciso 2º ídem señala que aquellas personas con discapacidad, que fueren despedidas o su contrato terminado sin la previa autorización del Ministerio de la Protección Social, tendrán derecho a una indemnización equivalente a 180 días de salario, “sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar según el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren”; inciso que fue declarado exequible por esta corporación en la sentencia C-531 de mayo 10 de 2000, M. P. Álvaro Tafur Galvis, bajo el entendido de que en dichos eventos el despido o la terminación del contrato de trabajo por razón de la una discapacidad del empleado, “no produce efectos jurídicos y sólo es eficaz en la medida en que se obtenga la respectiva autorización”.

Así, se concluyó que la indemnización a la que alude el artículo 26 citado no otorga per se eficacia al despido o terminación del contrato, que se efectúe sin autorización previa del Ministerio de la Protección Social, sino que constituye una sanción para el empleador que contraviene esa norma, “adicional a todas las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar según la normatividad sustancial laboral” (no está en negrilla en el texto original).

5.3. Con todo, debe esta Sala de Revisión referir que mediante el artículo 137 del Decreto Ley 019 de enero 10 de 2012, expedido en virtud de la Ley 1474 de 2011 que otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, se modificó el artículo 26 de la Ley 361 de 1997:

Ley 361 de 1997

Decreto Ley 019 de 2012

“Artículo 26. En ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar. Así mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida o su contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización de la oficina de Trabajo. No obstante, quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del requisito previsto en el inciso anterior, tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren.”

“Artículo 137. No discriminación a persona en situación de discapacidad. El artículo 26 de la Ley 361 de 1997, quedará así: ‘Artículo 26. No discriminación a persona en situación de discapacidad. En ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar. Así mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida o su contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización del Ministerio del Trabajo. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior, no se requerirá de autorización por parte del Ministerio del Trabajo cuando el trabajador limitado incurra en alguna de las causales establecidas en la ley como justas causas para dar por terminado el contrato, Siempre se garantizará el derecho al debido proceso. No obstante, quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del requisito previsto en el inciso primero del presente artículo, tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta (180) días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren’.”

Sin embargo, es pertinente aclarar que la modificación introducida solo será aplicable a situaciones jurídicas acaecidas a partir de enero 10 de 2012, fecha en la cual entró a regir.

5.4. Ahora bien, si de los elementos probatorios que obran en el proceso, el juez de tutela deduce que la finalización del contrato laboral de un trabajador con discapacidad, se produjo sin la previa aquiescencia de la autoridad administrativa, podrá presumir que esa decisión obedeció a la limitación física o mental, infiriendo de esa manera que se configura una afectación grave del derecho a la dignidad humana[20]. Por tal razón, al constatarse la presencia de tales condiciones, se deberá declarar la ineficacia del despido, ordenando el reintegro del trabajador, sin solución de continuidad, al mismo empleo u otro de igual o superior nivel, que esté acorde con su situación.

Con respecto a esto, la Corte Constitucional ha considerado que la estabilidad laboral reforzada “conlleva la reubicación en un puesto en el que el discapacitado pueda potencializar su capacidad productiva y realizarse profesionalmente, no obstante la discapacidad que le sobrevino, de forma que se concilien los intereses del empleador de maximizar la productividad de sus funcionarios y los del trabajador en el sentido de conservar un trabajo en condiciones dignas”[21].

De lo anterior se ha derivado la necesidad de establecer la protección laboral reforzada de los trabajadores que durante el periodo de incapacidad laboral son despedidos y la facultad limitada que tiene el empleador para efectuar tal despido a un empleado con incapacidad superior a 180 días.

El artículo 49 de la Constitución establece que “se garantiza a todas la personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud” y desarrollando este postulado superior, se consagró en la normatividad que rige el Sistema General de Seguridad Social, el reconocimiento y pago de incapacidades, bien sean por enfermedad común, o por enfermedad profesional.

5.4. El pago de incapacidades a una persona, que durante un período sufre algún menoscabo en su salud, se relaciona íntimamente con los derechos a la salud, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, ya que “las sumas líquidas de dinero reconocidas como subsidio por incapacidad, vienen a sustituir al salario durante el lapso en el cual el trabajador se encuentra al margen de sus laboral”[22]; además de constituir una garantía para una efectiva recuperación, de manera tranquila, pues se le releva de procurar los ingresos para su congrua subsistencia y la de su familia durante ese lapso, ya que en la mayoría de los casos, dicho pago constituye el único ingreso familiar.

Según el Sistema General de Seguridad Social, regulado por la Ley 100 de 1993, y las disposiciones que la modifican y complementan, las incapacidades pueden ser de dos orígenes, común o profesional.

5.5. La calificación del origen de la enfermedad de un trabajador o afiliado, indicará entre otros puntos, la entidad encargada de responder por el pago de las sumas que se cause; así, ante las contingencias de origen común, deben responder las entidades promotoras de salud EPS, por el contrario, las enfermedades de origen profesional o los accidentes de trabajo, deben ser atendidas por las administradoras de riesgos profesionales ARP.

Según el Decreto 2346 de 2001[23], como regla general, “se puede establecer que en Colombia el Sistema Integral de Seguridad Social amparara al trabajador que se incapacita, con ocasión de un accidente laboral o enfermedad profesional, durante todo el tiempo necesario para su recuperación o hasta la calificación y pago de la indemnización por incapacidad parcial permanente o invalidez; cuando la patología surge como consecuencia de una enfermedad general o por accidente de origen común, el sistema reconoce el auxilio por incapacidad hasta por un término máximo de 540 días, de los cuales los primeros 3 días los asume directamente el empleador, desde el día cuarto y hasta los 180 días los paga la EPS, y los 360 restantes los asume la ARP o las AFP con autorización de la Aseguradora que ampara los riesgos de invalidez”[24].

  

La legislación laboral colombiana ha protegido la estabilidad laboral de la persona que se encuentra en ese periodo de incapacidad por merma temporal en su estado de salud, hasta tanto se defina su situación jurídica para que no quede por fuera del Sistema Integral de Seguridad Social, proscribiendo el despido de un trabajador con incapacidad laboral menor a 180 días y consagrando la reubicación laboral cuando es posible.

Así, en el Código Sustantivo del Trabajo, en adelante CST, se consagró en el artículo 62, literal a), numeral 15, como justa causa de terminación laboral del contrato de trabajo, por parte del empleador: “La enfermedad contagiosa o crónica del trabajador, que no tenga carácter profesional, así como cualquier otra enfermedad o lesión que lo incapacite para el trabajo, cuya curación no haya sido posible durante ciento ochenta (180) días. El despido por esta causa no podrá efectuarse sino al vencimiento de dicho lapso y no exime al patrono (sic) de las prestaciones e indemnizaciones legales y convencionales derivadas de la enfermedad”.

Respecto de las obligaciones que persisten para los empleadores, el artículo 16 del Decreto 2351 de 1965, estableció, la reinstalación al empleo así:

“Al terminar el período de incapacidad temporal, los {empleadores} están obligados:

a) A reinstalar a los trabajadores en los cargos que desempeñaban si recuperan su capacidad de trabajo. La existencia de una incapacidad parcial no será obstáculo para la reinstalación, si los dictámenes médicos determinan que el trabajador puede continuar desempeñando el trabajo.

b) A proporcionar a los trabajadores incapacitados parcialmente un trabajo compatible con sus aptitudes, para lo cual deberán efectuar los movimientos de personal que sean necesarios.

El incumplimiento de estas disposiciones se considerará como un despido injustificado.”

Esta Corte en la sentencia C-079 de febrero 29 de 1996, M. P. Hernando Herrera Vergara, declaró exequible dicho numeral, considerando que si bien la norma no era contraria al ordenamiento superior, “al terminar el período de incapacidad temporal dentro del término de los 180 días de que trata la norma materia de revisión, el empleador está en la obligación de reinstalar al trabajador en el cargo que desempeñaba si recupera su capacidad de trabajo, de manera que la existencia de una incapacidad parcial no constituye obstáculo para la reinstalación mencionada, si los dictámenes médicos determinan que el trabajador puede continuar desempeñando el trabajo. De la misma manera, corresponde al empleador proporcionar al trabajador incapacitado parcialmente un trabajo compatible con sus aptitudes (artículo 16 del Decreto 2351 de 1965)”.

El concepto general de reubicación, entendido como el derecho de retornar al trabajo en la misma empresa, con similares condiciones y con la continuidad del derecho a la seguridad social, está directamente relacionado con la limitación que tiene el empleador de dar por terminada la relación laboral amparándose en un periodo de incapacidad del trabajador[25].

En ese sentido, es ostensible que la terminación del contrato de trabajo sin tener en cuenta si el empleado que ha pasado 180 días de incapacidad pueda recuperarse, tiene un efecto contrario a varios derechos fundamentales inalienables debido a que, por una parte, se le desvincula del empleo que le proveía los recursos económicos para su subsistencia, y por otra, el sistema de seguridad social lo abandona sin que se hubiese reestablecido su salud[26].

Sexta. Análisis del caso concreto.

6.1. A partir de los elementos constitucionales, legales, jurisprudenciales y fácticos planteados en precedencia, la Corte debe analizar si la actuación del Consorcio demandado en el asunto de la referencia, resultó violatoria de los derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social, al trabajo, al mínimo vital y a la garantía de la estabilidad laboral reforzada del trabajador accionante.

A. Procedencia de la acción.

6.2. Inicialmente debe realizarse el estudio de la procedencia de la acción de tutela, pues es incoada, principalmente, contra un consorcio de empresas privadas, es decir, un particular.

Debe precisar esta Sala que en virtud del numeral 9° del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, explicado ut supra,  la tutela resulta procedente contra particulares, cuando entre las partes exista una relación de subordinación o indefensión, indicándose que la protección se mantiene aún cuando la relación laboral haya terminado, habiéndose producido la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales en el contexto de la misma[27].

Así mismo, se dejó claro que la condición de indefensión, atiende a la situación de una persona que no logra satisfacer una necesidad básica por una decisión, omisión o actuación de otro sujeto, aún en ejercicio legítimo de un derecho, pero de manera arbitraria[28].

De esta manera, respecto del caso concreto, cabe anotar (i) que existió una relación de subordinación, ya que entre el actor y el Consocio Cosacol – Confurca, existió relación laboral mediante contrato de trabajo escrito desde febrero 4 de 2011; (ii) que el actor se encontraban en estado de indefensión frente a las decisiones tomadas por su empleador; y (iii) que la decisión de terminación unilateral del contrato afectó gravemente su necesidad básica de proveerse un salario, así como su posibilidad de continuar el tratamiento médico necesario para la rehabilitación de su afección en el disco intervertebral, pues se suspendió su servicio médico. Así, resulta procedente la tutela por respecto este ítem.

6.3. En el mismo sentido, se debe determinar la procedencia de esta acción, ya que es instaurada para lograr el reintegro laboral del actor por encontrarse en periodo de incapacidad laboral al momento de ser desvinculado.

En esa medida, cabe resaltar lo indicado anteriormente, respecto de la improcedencia general de la acción de tutela para perseguir derechos de índole estrictamente laboral, como podría ser el reintegro.

Sin embargo, se indicó que existen excepciones constitucionales a esa regla general, sustentadas en que la eficacia de los recursos ordinarios, especialmente respecto de personas con limitaciones en su salud, muchas veces se ve menguada en perjuicio de dichos sujetos, carga desproporcionada que, a la luz de nuestro ordenamiento superior (13 inciso 3° de la Constitución), no puede ser impuesta a los mismos.

Debe evaluarse entonces la procedencia de la tutela, aún cuando existan otros medios judiciales de defensa, desde una óptica constitucional, cuando se trata de sujetos de especial protección y frente a situaciones de debilidad manifiesta o perjuicio irremediable, como las que concurren en el presente caso, cuando el despido laboral se produjo durante un periodo de incapacidad laboral[29].

En este asunto, la terminación de la relación laboral afectó gravemente el derecho fundamental a la salud del accionante, ya que al suspenderse las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social, se interrumpió el tratamiento médico necesario para su rehabilitación.

Igualmente, se pudo establecer que al terminarse el contrato laboral en las condiciones señaladas, el accionante sufrió un menoscabo en su derecho al mínimo vital, quedando en una situación de vulnerabilidad que se agravaría si se lo obliga a transcurrir un proceso ordinario.

B. Estudio de fondo.

6.4. El señor Luis Armando Castellanos Buitrago promovió acción de tutela contra el Consorcio Cosacol – Confurca, al estimar violatoria de sus derechos la decisión de dar por terminado el contrato de trabajo, vigente desde febrero 4 de 2011, mientras se encontraba en periodo de incapacidad laboral.

A raíz de un accidente de trabajo ocurrido en agosto 17 de 2011, al actor le fue diagnosticado “discopatía degenerativa con abombamiento concomitante del disco intervertebral en el nivel L5-S1, hernia discal con componente postero lateral derecho en el nivel L4-L5” (fs. 1 y 2 cd. incial), por lo cual fue incapacitado en varias ocasiones desde el día del siniestro, hasta la fecha en que fue terminado su contrato laboral, es decir agosto 21 de 2011.

6.5. El Consorcio indicó que si bien despidió al empleado ignorando que se encontraba en un periodo de incapacidad laboral[30], el trabajador celebró un contrato de transacción en materia laboral, mediante el cual fue indemnizado y se le pagaron todas las prestaciones y acreencias laborales (fs. 106 y 107 ib.). Por ello, la Sala debe analizar el contrato de transacción en materia laboral en relación con el derecho irrenunciable a la seguridad social.

Es claro que según el artículo 48 de la Constitución, “se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”, en el mismo sentido, el artículo 53 ibídem establece como principio fundamental “la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales”. Esta característica (irrenunciabilidad) supone que los acuerdos realizados entre trabajadores y empleadores están limitados en su objeto, pues no pueden versar sobre los derechos o las prestaciones sociales reconocidas por normas laborales como ciertos e indiscutibles.

Esta corporación en sentencia T-631 de agosto 13 de 2010, M. P. María Victoria Calle Correa, resolvió un caso en el cual un trabajador de Electricaribe había perdido el derecho a la pensión de invalidez, ya que un Juez ordinario laboral aprobó un contrato de transacción realizado entre la empresa y el trabajador, en el cual, éste recibía una suma de dinero a cambio de abstenerse de solicitar, por cualquier vía, el pago de los aportes a pensiones que la empresa no realizó.

En esa ocasión, la Corte consideró que hubo una violación directa de los artículos 48 y 53 de la Constitución, desestimando la validez de dicho contrato de transacción por haberse realizado sobre el derecho cierto e irrenunciable que tiene todo trabajador, a que se efectúen las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en pensiones.  

Según el artículo 2469 del Código Civil Colombiano, “la transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual. // No es transacción el acto que sólo consiste en la renuncia de un derecho que no se disputa”, es claro que la aplicación de este precepto civil, en materia laboral, está acompañada de los límites propios de esta rama del derecho, que para el caso concreto se establecen en el artículo 15 del CST, así: “Es válida la transacción en los asuntos del trabajo, salvo cuando se trate de derechos ciertos e indiscutibles”.

Teniendo tal claridad sobre la validez de la transacción en material laboral, es imperioso observar si los derechos que fueron objeto del contrato realizado entre Luis Armando Castellanos y el Consorcio Cosacol – Confurca, son derechos ciertos e indiscutibles y, siendo así, no transables.

La Sala considera que de los derechos presuntamente transados y de los supuestos fácticos del pacto realizado, se desprende que el contrato no tiene la naturaleza de uno de transacción, como lo quiere hacer ver el Consorcio.

Para determinar lo anterior, se explicó someramente que la legislación laboral y la jurisprudencia constitucional, protegen especialmente a aquellos trabajadores que son despedidos en periodos de incapacidad laboral, indicando que una vez ocurrido el despido sin permiso previo del Ministerio del Trabajo, se generan a favor de ellos, los derechos ciertos e indiscutibles emanados del artículo 26 de la Ley 361 de 1997: (i) al reintegro laboral por la ineficacia del despido; (ii) a una indemnización equivalente a 180 días de salario[31]; (iii) al pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones adicionales a que hubiere lugar según el CST.

De esta línea argumentativa, se desprende entonces que el contrato de transacción en cuestión no es válido (art. 15 CST). Ahora bien, si en gracia de discusión se estableciere que el pacto atendió a una conciliación en materia laboral, ha de indicarse que la misma ha debido realizarse con intervención de una autoridad estatal para que fuere válida, lo que no ocurrió[32].

Por lo anterior, es claro que el despido del señor Castellanos Buitrago fue ineficaz y vulneró sus derechos a la seguridad social, al mínimo vital, al debido proceso y a la estabilidad laboral reforzada, y que el empleador Consorcio Cosacol – Confurca, es el responsable de tal vulneración.

En esa medida, y acorde con la calificación realizada por la Junta Regional de Calificación de Santander (fs. 43 a 57 cd. Corte), según la cual la PCL del actor es “menor al 5%”, originada en accidente de trabajo, se ordenará el reintegro a una labor compatible con las condiciones de salud del accionante.

6.6. Ahora bien, para finalizar el estudio de este caso, es necesario evaluar el actuar de las entidades del Sistema de Seguridad Social (EPS y ARP), pues cómo se explicó este Sistema es integral y debe procurar que un empleado en periodo de incapacidad laboral prolongada y continua (174 días en este asunto), no quede desprotegido.

Por ello, en desarrollo de los principios de solidaridad, universalidad y cobertura integral del Sistema, el empleador, la EPS, la ARP y la AFP, deben actuar diligente y coordinadamente para cubrir los gastos, bien sea de recuperación o de pensión de invalidez.

En este caso, se advierte que existió un desacuerdo entre las entidades del Sistema de Seguridad Social, es decir, entre Coomeva EPS y ARP Liberty, que repercutió en demora para la definición del origen de la enfermedad del actor. Con todo, la discrepancia fue resuelta por la Junta Regional de Calificación de Santander, que determinó la enfermedad como de origen profesional, razón por la cual, es la ARP Liberty la responsable de atender el tratamiento de salud del actor, hasta tanto éste logre su recuperación total, de manera inmediata y sin dilación por la decisión que la Junta Nacional de Calificación pueda tomar al resolver el recurso de apelación propuesto. En esa medida, se aclara que Coomeva EPS debe continuar con la prestación de los servicios de salud de Luis Armando Castellanos Buitrago, con cargo a la ARP Liberty Seguros de Vida S. A..   

6.7. En conclusión, será revocada la sentencia de segunda instancia dictada en diciembre 19 de 2011, por el Juzgado 3 Penal del Circuito de Bucaramanga, que confirmó la proferida en noviembre 9 de ese año, por el Juzgado 8 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de esa ciudad, promovida por Luis Armando Castellanos Buitrago. En su lugar, serán tutelados los derechos a la seguridad social, al debido proceso, al trabajo, a la salud y a la estabilidad laboral reforzada de Luis Armando Castellanos Buitrago.

En esa medida, se ordenará al Consorcio Confurca – Cosacol por intermedio de los representantes legales de las empresas Confurca S. A. y Cosacol S. A., o quienes hagan sus veces, que si aún no lo ha efectuado, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, proceda a reintegrar al señor Luis Armando Castellanos Buitrago en una labor que pueda desempeñar en condiciones de igualdad, teniendo en cuenta su estado de salud, sin solución de continuidad y en iguales o superiores condiciones a las existentes al momento de la desvinculación, pagando los salarios y las prestaciones sociales dejadas de percibir.

Del valor de los salarios y prestaciones dejados de percibir por el actor, que deba ser pagado en acatamiento del presente fallo, se descontará el monto de la indemnización que recibió como consecuencia del despido sin justa causa.

El Consorcio Cosacol – Confurca también pagará al señor Luis Armando Castellanos Buitrago, en un término máximo de diez días, contados a partir del mismo acto de notificación y si no lo ha realizado, el equivalente de 180 días de su salario al tiempo de la terminación del contrato de trabajo, traído a valor presente, por el hecho de haberlo despedido sin la autorización del Ministerio del Trabajo.

Igualmente, se ordenará a Coomeva EPS y a la ARP Liberty Seguros de Vida S. A., que coordinadamente y si aún no lo han efectuado, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, atiendan integralmente el tratamiento de salud de Luis Armando Castellanos Buitrago, hasta tanto éste logre su recuperación total, todo ello con cargo a la ARP Liberty Seguros de Vida S. A..

III. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. REVOCAR la sentencia de segunda instancia dictada en diciembre 19 de 2011, por el Juzgado 3 Penal del Circuito de Bucaramanga, que confirmó la proferida en noviembre 9 de ese año, por el Juzgado 8 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de esa ciudad, promovida por Luis Armando Castellanos Buitrago. En su lugar, TUTELAR los derechos a la seguridad social, al debido proceso, al trabajo, a la salud y a la estabilidad laboral reforzada de Luis Armando Castellanos Buitrago.

Segundo. ORDENAR al Consorcio Confurca – Cosacol por intermedio de los representantes legales de las empresas Confurca S. A. y Cosacol S. A., o quien haga sus veces, que si aún no lo ha efectuado, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, proceda a reintegrar al señor Luis Armando Castellanos Buitrago en una labor que pueda desempeñar en condiciones de igualdad, teniendo en cuenta su estado de salud, sin solución de continuidad y en iguales o superiores condiciones a las existentes al momento de la desvinculación, pagando los salarios y las prestaciones sociales dejadas de percibir.

Del valor de los salarios y prestaciones dejados de percibir por el actor, que deba ser pagado en acatamiento del presente fallo, se descontará el monto de la indemnización que recibió como consecuencia del despido sin justa causa.

Tercero. El Consorcio Cosacol – Confurca también pagará al señor Luis Armando Castellanos Buitrago, en un término máximo de diez días, contados a partir del mismo acto de notificación y si no lo ha realizado, el equivalente de 180 días de su salario al tiempo de la terminación del contrato de trabajo, traído a valor presente, por el hecho de haberlo despedido sin la autorización del Ministerio del Trabajo.

Cuarto. ORDENAR a Coomeva EPS y a ARP Liberty Seguros de Vida S. A., por intermedio de sus respectivos representantes legales o quien haga sus veces, que si aún no lo han efectuado, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, atiendan integralmente el tratamiento de salud de Luis Armando Castellanos Buitrago, hasta tanto éste logre su recuperación total, todo ello con cargo a la ARP Liberty Seguros de Vida S. A..

Quinto. Por Secretaría General, LIBRAR la comunicación indicada en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

SENTENCIA T-134/13

A134-13 CONSIDERACIONES Auto 134/13
Referencia: solicitud de incidente de desacato de la sentencia T-799 de 2012.
Expediente T-3.418.445.
Peticionaria: Magda Gutiérrez Caballero.
Magistrado Sustanciador:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
Bogotá D.C., veintisiete  (27) de junio de dos mil trece (2013)
El Magistrado Sustanciador procede, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, a resolver sobre la solicitud de la referencia, con fundamento en los siguientes:

1. ANTECEDENTES

1.1. La acción de tutela radicada con el número T-3.418.445 fue promovida por la señora Magda Gutiérrez Caballero con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital, en razón a la negativa del ISS y de ING Pensiones y Cesantías S.A, en reconocer su pensión de invalidez.
1.2. Las entidades demandadas afirmaban que para la época en la cual se configuró la invalidez, la accionante no se encontraba afiliada a ninguno de los dos fondos de previsión social y, en consecuencia, su riesgo no estaba asegurado.
1.3 La sentencia T-799 de 2012 concedió la protección de los derechos que había invocado la señora Magda Gutiérrez Caballero y ordenó a la AFP ING Pensiones y Cesantías S.A., reconocer y pagar la pensión de invalidez a la que tiene derecho.
1.4 La parte resolutiva que se consignó en la sentencia T-799 de 2012 fue la siguiente:
“PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, a la vida digna y al mínimo vital invocados por la señora Magda Gutiérrez Caballero.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil-  el 22 de febrero de 2012, que a su vez confirmó la dictada por el Juzgado Quinto Civil del Circuito el 20 de enero de este mismo año, y en su lugar ORDENAR a ING Pensiones y Cesantías S.A., que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de ésta sentencia, proceda a iniciar el trámite para el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la señora Magda Gutiérrez Caballero, la cual deberá ser otorgada a partir de la fecha del dictamen emitido por Seguros Bolívar S.A., esto es, desde el 10 de mayo de 2011; los trámites correspondientes para la inclusión en nómina no podrán exceder de quince (15) días calendario”.

2. PETICIÓN

Mediante oficio del 4 de marzo de 2013, la señora Magda Gutiérrez Caballero plantea el desacato a la orden impartida en la sentencia T-799 de 2012. La peticionaria afirma que: “el  día 5 de febrero de 2013 acudí a ING pensiones y cesantías S.A, entidad a la que le radiqué un derecho de petición anexándoles copia de la tutela, y al mismo tiempo solicitando dar cumplimiento al fallo de la Corte Constitucional, incluyéndome en la nómina de pensionados y en el primer pago procedieran a incluir el valor de las mesadas retroactivas correspondientes con la orden impartida. Hasta la fecha del día de hoy no he recibido respuesta a mi petición por parte de ING Pensiones y Cesantías S.A”.
Igualmente la accionante manifiesta que requirió “al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá notificara a ING Pensiones y  Cesantías S.A, manifestándoseme que ellos no tenían por qué notificar la decisión de la Corte Constitucional, por cuanto la sentencia no decía que se debía efectuar ese procedimiento”.
Por lo anterior la accionante solicita que esta corporación imparta las órdenes pertinentes para hacer cumplir la sentencia T-799 de 2012.

3. CONSIDERACIONES

3.1. De manera categórica, teniendo en cuenta la solicitud elevada por la señora Magda Gutiérrez Caballero, es necesario destacar que la autoridad competente para garantizar el cumplimiento de una sentencia es el juez que en primera instancia conoció del amparo.  En efecto, a partir de los artículos 23, 27, 36, 37 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la Corte ha definido la competencia y el conjunto de facultades que tiene el a quo para hacer cumplir la orden contenida en la tutela[1].
Al respecto, en el Auto 136A de 2002, la sala plena relacionó las razones para concretar en dichos jueces o tribunales tal capacidad, de la siguiente manera: “(i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991,  (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) esta en armonía con el principio de inmediación del trámite de  tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”.
3.2. Adicionalmente, la Corte ha diferenciado las dos herramientas de las que dispone el juez para hacer cumplir una orden de protección y, además, para sancionar a los posibles infractores: (i) el cumplimiento propiamente dicho y (ii) el desacato. Concretamente, sobre las facultades para obligar el acatamiento de las órdenes de una tutela, se ha establecido que complementan el poder del operador judicial para adoptar las medidas que sean conducentes a fin de obtener una garantía real y efectiva de los derechos fundamentales que fueron protegidos en la tutela.
Sobre el particular, este tribunal mediante Auto 010 de 2004 estableció: “es claro que las órdenes contenidas en las decisiones de tutela, dirigidas a la protección de los derechos, tienen que acatarse y cumplirse sin excepción. La autoridad o el particular que haya sido declarado responsable de la amenaza o violación, debe cumplir la orden encaminada a la protección de los derechos fundamentales en los términos que lo indique la sentencia y en el plazo allí señalado. El incumplimiento de la decisión conlleva una violación sistemática de la Carta. Por una parte, en cuanto frustra la consecución material de los fines esenciales del Estado, como son la realización efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1° y 2°). Y por la otra, en cuanto dicha omisión contraría, además de las normas constitucionales que regulan la acción de tutela y el derecho infringido, también aquellas que reconocen en el valor de la justicia y en los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del modelo de Estado Social de Derecho (arts. 29, 86 y 230).
3.3. En concordancia con lo anteriormente expresado, es indudable que en el presente caso el poder de verificar que la orden de protección de derechos se cumpla a cabalidad, se encuentra radicado en cabeza del Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá.
Para ello, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991[2] dispone la obligación de notificar a las partes de la decisión tomada, para que se inicien todas las actuaciones tendientes a evitar que se burle el cumplimiento de la sentencia.
Por ello este despacho ordenará el envio del escrito radicado por la señora Magda Gutiérrez Caballero al juez de primera instancia, para que este inicie sin demora las gestiones que considere pertinentes para hacer cumplir la orden contemplada en la parte resolutiva de la sentencia T-799 de 2012, teniendo en cuenta que allí se dispuso el término máximo de 15 días para asegurar el disfrute de la pensión de invalidez.

Adicionalmente, se ordenará al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá que informe a esta corporación las gestiones realizadas por ese despacho para lograr el cumplimiento de la sentencia T-799 de 2012, el cual deberá rendirlo dentro de los 10 días siguientes al recibo de esta comunicación.

DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones precedentes la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional

RESUELVE

Primero.  Ordenar el envío del escrito radicado por la señora Magda Gutiérrez Caballero al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá, para que inicie sin demora las gestiones que considere pertinentes para hacer cumplir la orden contemplada en la parte resolutiva de la sentencia T-799 de 2012.
Segundo.  Ordenar al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá que informe a esta corporación de las gestiones realizadas para lograr el cumplimiento de la sentencia, el cual deberá rendirlo dentro de los 10 siguientes días al recibo de esta comunicación.
Tercero. Por Secretaría General, comuníquese la presente decisión a la peticionaria.
comuníquese y cúmplase,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General
[1] Cfr. Sentencia T-086 de 2003.
[2] Artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 “Las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”.

SENTENCIA  582 

ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES CUANDO EXISTE UNA RELACION DE INDEFENSION O SUBORDINACION

Jurisprudencia constitucional sobre procedencia excepcional

Para que sea procedente el ejercicio de la acción constitucional, es necesario que el accionante se encuentre, frente al particular presuntamente trasgresor de derechos fundamentales, en situación de desventaja originada en la subordinación o en la indefensión. Eventos que deben ser analizados por el juez frente a cada caso en particular. El concepto de subordinación, que genera la ruptura del principio de igualdad, alude a una relación de dependencia jurídica que tiene su génesis en el mismo ordenamiento jurídico, verbi gratia, la dependencia en que se encuentra el trabajador respecto de su empleador; los estudiantes frente a sus profesores o directivos del plantel educativo al que pertenecen; o la relación que existe entre un menor y su representante legal.

                    AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES

Obligación de afiliar a un trabajador a una Administradora durante la vigencia de un contrato

                            SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Finalidad

El Sistema General de Seguridad Social en materia de riesgos profesionales, hoy mediante administradoras de riesgos laborales en virtud de la Ley 1562 

de junio 11 de 2012, tiene por objeto enfrentar las contingencias propias de un accidente de trabajo o de una enfermedad laboral, donde “las entidades… bajo un esquema de aseguramiento,- en el que las cotizaciones o primas, que el empleador entrega al sistema por cada uno de los trabajadores afiliados, generan una mutualidad o fondo común, con el cual se financian las prestaciones anotadas-, deben ocuparse de brindar a los trabajadores la prestación de los servicios de salud que requieran, así como asumir el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas establecidas en el Decreto Ley 1295 de 1994 –incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes, auxilio funerario-, al tiempo que deben realizar actividades de prevención, asesoría y evaluación de riesgos profesionales, y promover y divulgar programas de medicina laboral, higiene industrial, salud ocupacional y seguridad industrial (Art. 80 del D.L. 1295 de 1994)”. Para el efecto, corresponde al empleador la obligación de trasladar dicho riesgo a entidades especializadas en su administración, mediando una cotización que ineludiblemente le corresponde a éste pagar.

AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Vulneración por empleador al omitir afiliar a sus trabajadores, por cuanto impide que éstos o sus beneficiarios reciban la atención integral en salud o el reclamo de las prestaciones asistenciales y económicas, con ocasión de un accidente o enfermedad profesional

AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Omisión en la afiliación conlleva responsabilidad del empleador en asumir la totalidad de los costos derivados de la seguridad social de los trabajadores y sus beneficiarios

La posición de la Corte ha permanecido invariable frente a la omisión del empleador de afiliar a sus trabajadores al Sistema de Riegos Laborales, al entender que la misma afecta gravemente los derechos de éstos, comprometiendo la responsabilidad directa de aquél, en el sentido de asumir la totalidad de los costos inherentes a la preservación de la seguridad social de los trabajadores afiliados y de los beneficiarios de ellos. Buscando con ello evitar que con ocasión del incumplimiento de las obligaciones por parte del empleador se impida a los trabajadores recibir la atención integral en salud o el reclamo de las prestaciones asistenciales y económicas a las que tienen derecho, con ocasión de un accidente o enfermedad laboral.

AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Caso en que la iglesia Bautista celebró contrato verbal para reparación locativa con el accionante, quien sufrió accidente de trabajo y no estaba afiliado a ARL

DERECHO A LA SALUD, A LA VIDA DIGNA Y AL DEBIDO PROCESO-Orden a Iglesia Bautista preste de manera integral y continua todos los servicios de salud y tratamiento de rehabilitación y el pago de incapacidades con ocasión de accidente de trabajo, por cuanto no estaba afiliado a ARL